2024年9月5日，美國商務部工業與安全局（BIS）發布臨時最終規則（interim final rule），對美國《出口管理條例》（EAR）進行了修訂，通過對量子計算、半導體制造、GAAFET與3D打印物項采取全球范圍內的“所實施的出口管制 （Implemented Export Controls，IEC） ”，以此呼應與美國“志同道合”的國家所實施的有關出口管制措施。該臨時最終規則于9月6日生效，并于11月5日之前，接收公眾評論。結合美國EAR修訂的重點內容以及相關影響，我們從如下四個方面對新修訂的相關法規進行淺析。一、EAR全球范圍管制的新框架：“所實施的出口管制 （Implemented Export Controls，IEC）”
為了與美國的有關國際合作伙伴國家“所實施的出口管制”相協調，并區分此類IEC物項和通過多邊制度管制的物項，BIS在EAR中建立了一個新的框架。具體而言，上述IEC相關物項將在商業管制清單（Commerce Control List, CCL）中以900系列進行標識，即IEC物項的出口管制分類編號（Export Commodities Control Number，ECCN）的第三位數字為9，第四位數字可為0至7，例如3A901。除上述新增的ECCN之外，BIS還修訂了部分現有ECCN，例如3B001，經修訂的ECCN將同樣適用IEC物項管制。
與實施多邊制度管制的ECCN相比，IEC物項在全球范圍內都有基于國家安全原因（National Security, NS）、區域穩定原因（Regional Stability, RS）的許可證要求，以及反恐管制(Anti-Terrorism, AT)的許可證要求。根據臨時最終規則規定，對于IEC物項出口、再出口以及轉移（國內）的全球目的地的管制許可申請審查政策如下：（1）BIS 國家組A:1、A:5和A:6中的目的地，適用推定批準的許可證審查政策；（2）BIS 國家組D:1和D:5（包括中國）中的目的地：適用推定拒絕的許可證審查政策；以及（3）世界其他地區：適用逐案考慮（case-by-case）的許可證審查政策。本次臨時最終規則已于2024年9月6日生效。但是對于向EAR §740 1號補編所規定的國家組A:1所列國家出口、再出口、（國內）轉移某些量子物項（具體列于ECCNs 3A901, 3A904, 3B904, 3C907, 3C908, 3C909, 3D901 （針對 3A901.b, 3B904）, 3E901（針對3A901, 3A904, 3B904, 3C907, 3C908, 3C909）, 4A906, 4D906, or 4E906）的情況，適用60天的延遲期，即直至11月5日才適用相關許可要求，以便進行許可申請并更新企業內部合規程序與要求。BIS所實施全球出口管制的IEC物項包括（詳見下表）：（1）量子計算物項：量子計算機、相關設備、組件、材料、軟件和技術，可用于開發和維護量子計算機；（2）先進半導體制造設備：生產先進半導體器件所必需的工具和機器；（3）柵極全場效應晶體管（Gate all-around Field Effect Transistor，GAAFET）技術：生產或開發可用于超級計算機的高性能計算芯片的技術；以及，（4）增材制造物項,即與3D打印有關物項：用于生產金屬或金屬合金部件的設備、部件和相關技術和軟件。具體而言，BIS新增以下18個ECCN：2B910、2D910、2E903、2E910、3A901、3A904、3B903、3B904、3C907、3C908、3C909、3D901、3D907、3E901、3E905、4A906、4D906 和 4E906；并且修訂以下9個ECCN：2E003、3A001、3B001、3C001、3D001、3D002、3E001、4D001和4E001。
相比硬件的出口與再出口，臨時最終規則明確承認了技術和軟件的管制對受影響行業的公司的跨境研發和擁有關鍵技術知識的外國人才的依賴的影響。因此，對于某些跨境技術合作和向外國雇員發布技術，就所發生的視同出口（deemed export）與視同再出口（deemed re-export）有關情形，臨時最終規則在進行一定關鍵限制的前提下，提供了某些管制的排除。
首先，有關IEC“技術”和“軟件”視同出口和視同再出口的管制全面排除。對于ECCNs 3D001、3D002和3E001中規定的“技術”和“軟件”，以及3B001.c.1.a和c.1.c中規定的各向異性干式等離子蝕刻設備和各向同性干式蝕刻設備，BIS將實施全面的IEC物項視同出口和視同再出口許可要求豁免。其次，有關IEC“技術”和“軟件”的視同出口和視同再出口的管制有限排除。對于某些特定的軟件和技術，BIS將適用有限的IEC物項視同出口和視同再出口許可要求豁免。而該等“有限”的豁免，主要針對的是有關人士的國家組組別，而非具體IEC軟件與技術。具體而言，BIS豁免了如下具體ECCN的“軟件”或“技術”：ECCN 2D910；2E910；3D001（ECCN 3B001.q中“EUV”掩模和光罩的“軟件”）；3D901（ECCN 3A901.b、3B904 中量子物項的“軟件”和ECCN 3B903中掃描電子顯微鏡（SEM）的“軟件”）；3D907（用于提取“GDSII”或等效數據的“軟件”）；3E001（ECCN 3B001.q 中“EUV”掩模和光罩的“技術”）；3E901（針對 3A901、3A904、3B904、3C907、3C908 和 3C909 中量子產品的“技術”，以及ECCN 3B903中SEM的“技術”）；3E905 根據通用技術說明，使用GAAFET結構“開發”或“生產”集成電路或設備的“技術”；以及ECCN 4D906或4E906中量子產品的“技術”。但是，最近取得公民身份或永久居住權的國家為國家組D:1或D:5（包括中國）中指定目的地的非美國人將無法適用前述有關軟件與技術的視同出口與視同再出口的許可證要求豁免。最后，“外國人士”（foreign person）雇員或承包商視同出口與視同再出口不溯及既往條款（Grand-father clause）。外國人士，根據EAR §772定義為不屬于美國合法永久居民、美國公民或任何其他受 8 U.S.C. 1324b（a）（3）所定義的受保護個人的自然人。對于本次修訂的IEC技術與軟件，除了ECCN 3E905中規定的GAAFET技術，如果“外國人士”雇員或承包商于2024年9月6日已受雇于公司，且該外國籍人士雇員或承包商在該臨時最終規則生效前已經獲得了有關“技術”和“軟件”，在該等情況下可以在沒有適用的許可證的情況下，繼續使用該“技術”和“軟件”（包括相同技術和軟件未來升級的版本）。但是如果有關技術為ECCN 3E905中規定的GAAFET技術，則該不溯及既往條款不適用于最近國籍國或永久居留國為國家組D:1或D:5（包括中國）中規定的目的地的非美國人。該臨時最終規則就某些與美國“志同道合”的國家，即對有關IEC物項有等效管制的國家規定了一項許可證例外IEC。許可證例外IEC適用于符合條件的物項的出口、再出口或（國內）轉移至EAR §740.24 規定的合格目的地。目前可適用許可證例外IEC的ECCN包括：2B910、2D910、2E903、2E910、3A901、3A904、3B001.c.1.a、3B001.c.1.c、3B001.q、3B903、3B904、3C907、3C908、3C909、3D001（3B001.c.1.a、3B001.c.1.c、3B001.q）、3D002（3B001.c.1.a、3B001.c.1.c）、3D901、3D907、 3E001（3B001.c.1.a、3B001.c.1.c、3B001.q）、3E901、3E905、4A906、4D906和4E906。可適用許可證例外IEC的合格目的地例如加拿大、意大利、英國、澳大利亞等，針對不同IEC物項，可適用許可證例外的國家不同。臨時最終規則進一步提示，隨著更多國家實施相關管制措施，BIS將根據實際情況對許可證例外IEC的合格目的地進行修訂。除許可證例外IEC所適用的合格目的地之外，出口有關IEC物項下的ECCN至其他目的地，僅可適用許可證TMP（temporary imports, exports, reexports, and transfers（in-country））、RPL（servicing and replacement of parts and equipment）、GOV（governments, international organizations, international inspections under the Chemical Weapons Convention, and the International Space Station）和TSU（technology and software – unrestricted）。目前臨時最終規則同步于EAR §736 1號補編第 6 號一般命令（General Order No.6）規定了三項通用許可：（1）授權向國家組A:5和A:6中指定的目的地中的最終用戶出口、再出口和（國內）轉移ECCN 3E905 中用于“開發”或“生產”集成電路的 GAAFET“技術”。前提是該“開發”或“生產”于2024年9月6日或之前已啟動。（2）授權將 ECCN 3E905 中規定的“技術”（包括其未來升級的版本）視同出口或視同再出口給截至2024年9月6日已受雇于實體的非美國雇員或承包商，且該等非美國雇員或承包商最近的國籍或永久居住國是國家組D:1或D:5 中指定的目的地，并且不屬于EAR §744 所禁止的人員（例如未被列入實體清單、未經核實清單）；以及（3）授權將量子“技術”和“軟件”視同出口或視同再出口，給最近國籍或永久居住國是國家組D:1或D:5中指定目的地的非美國人士，并且該非美國人士不屬于EAR §744 所禁止的人員。上述通用許可適用“報告要求”。對于（1）&（2）項通用許可：對于 ECCN 3E905 中規定的“技術”的任何出口、再出口或（國內）轉移，如未獲得單獨有效許可證的授權，但根據 EAR §736 1號補編第6號一般命令第（f）（1）或（f）（2）段中的 GAAFET 一般許可證獲得授權，則必須提交年度報告。年度報告需包含技術說明；參與合作的各方，包括名稱和地址；以及技術的最終物項，包括最終物項的說明和 ECCN（如果知道）。對于（3）項通用許可：根據EAR §736 1號補編第6號一般命令第（f）（3） 段中的一般許可，向最近國籍或永久居住國是國家組D:1或D:5中指定目的地的非美國人士，視同出口或視同再出口有關量子物項，則必須向BIS提交年度報告。年度報告需包含發布信息的實體的名稱、地址和聯系人；軟件或技術的描述；外國人士信息；技術或軟件的最終物項，包括最終物項的說明和ECCN（如果知道）；以及出口公司的名稱和地址。四、對美國外國投資委員會審查（CFIUS Review）的影響
臨時最終規則所修訂的全球范圍許可證適用的出口管制可能會導致未來對設計、制造、開發、測試、生產或制造IEC物項的美國企業的大多數外國投資面臨強制申報的要求。除了前述的有關排除與授權，即使CFIUS有關法規所規定的“例外投資者”或適用其他“安全港投資”的有關交易可能不面臨強制申報，但是目前IEC物項對全球目的地的許可證適用的要求仍可能導致觸發諸多的有關外國對美國投資面臨CFIUS強制申報的要求。本次的EAR修訂似乎更進一步認證了美國《2018年出口管制改革法案》（ECRA）中的政策聲明：多邊出口管制最為有效（50 U.S.C. 4811（5））。而美國BIS副部長艾倫.埃斯特維茲表示：“今天的行動確保我們的國家出口管制與快速發展的技術保持同步，并且在我們與國際合作伙伴協同合作時更加有效。協調我們對量子和其他先進技術的管制，可使我們的對手更難以威脅我們集體安全的方式開發和部署這些技術。”而荷蘭政府也于2024年9月7日生效了有關出口管制措施，進一步擴大了對先進半導體制造設備的出口管制，即對某些可用于制造高端芯片的深紫外光刻設備提出了新的許可證要求。荷蘭政府表示，該措施旨在限制可用于制造 “先進軍事用途 ”芯片的設備。荷蘭政府表示，從生效之日起，“公司在向歐盟以外的目的地出口此類先進制造設備時必須申請授權”。荷蘭政府表示將逐案審查申請，并強調新規定“并非出口禁令”。無論是本次臨時最終規則的修訂中所帶來諸邊（plurilateral）優惠待遇的新時代，還是荷蘭政府對先進芯片制造設備的新管制，無疑在目前充滿地緣政治的環境中給出口商和投資者帶來了挑戰。
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