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一、新能源項目開發權的性質與邊界

在烏國新能源項目語境下，“項目開發權”（Project Development Right）并非單一的法定許可或行政授權，而是由多項權利要素組合而成的復合性法律地位。具體而言，該等權利系投資者依據烏國法律，通過招標或特許方式取得，并經土地使用權、并網接入權、發電及售電許可以及配套政府承諾等一攬子安排所共同構成，從而賦予投資者在特定場址開發、建設、擁有及運營可再生能源項目的排他性權利。對于國際投資者而言，合法、穩定且排他地取得項目開發權，是實現項目“可融資性”（bankability）的基礎前提。

二、新能源項目開發權的取得機制

烏國新能源項目開發權的獲取路徑呈高度“公私合營導向”與“特批驅動”特征。根據現行法律框架，主要存在以下四種授予模式，各模式在法律依據、程序設計和風險特征上存在顯著差異。

1. 競爭性招標（公共采購）模式

競爭性招標模式的法律依據為《公共采購法》（Public Procurement Law）第28至43條。在該模式下，由政府授權機構（如能源部（Ministry of Energy，“MoE”））作為采購方發起招標程序，依次完成招標公告發布、資格預審、投標與評標、授予中標通知書以及簽署核心項目協議等程序環節。根據內閣（Cabinet of Ministers）第720號決議第43條的規定，未獲得總統令豁免的、總投資額超過100萬美元的新能源項目，原則上須遵循兩階段強制招標程序。

該模式的法律確定性相對最高，系烏國政府及國際貨幣基金組織目前較為推崇的路徑，但商業利潤空間相對有限。其主要法律風險在于：資格預審標準存在一定主觀性，評標過程透明度不足。在實踐中，該模式多適用于早期示范項目或特定國際金融機構參與的中小型項目。

2. 公私合作模式

公私合作（Public-Private Partnership，“PPP”）模式的法律依據為《公私合營法》第5至15條。在該模式下，政府通過經濟與財政部（Ministry of Economy and Finance，“MoEF”）發起項目，后續依次完成項目概念論證、國際招標、資格預審與投標、授予中標聯合體特許經營權，以及簽署一攬子協議，包括購電協議、政府支持協議（Government Support Agreement，“GSA”）/投資協議（Investment Agreement，“IA”）等核心交易文件。

根據《公私合營法》第18條的規定，項目概念審批按照總投資額實行分級管理。總投資額為100萬美元至1000萬美元的項目，須經經濟與財政部批準；總投資額超過1000萬美元的項目，須報內閣最終批準。值得注意的是，根據第720號內閣決議，經濟與財政部已全面接管公私合作項目的財政可行性審查權，凡涉及國家擔保或長期購電義務的項目，均須通過經濟與財政部的財政風險評估。

該模式逐步發展為當前烏國新能源項目最主要的實施路徑之一。其主要法律風險集中于以下方面：特許經營期限與移交標準的談判空間有限以及政府支持協議/投資協議中政府承諾（如主權擔保）的合規性與可執行性存在不確定性。

3. 主動提案（瑞士挑戰）模式

主動提案模式的法律依據為《公私合營法》第17條。與前兩種模式不同，該模式由私營部門投資者主動向政府提交項目提案。政府在完成初步評估并決定接受后，須依法進行強制性市場測試：將提案核心內容公示不少于四十五日，邀請第三方提交更優方案以形成競爭。若在公示期內無更優方案出現，政府與原提案方進入談判階段；若出現更優方案，原提案方享有“最終匹配權”，或由政府啟動新一輪競爭程序。

相較于前述由政府主導的路徑，該模式在項目發起階段賦予私營部門更高主動性，但相應也帶來更高的不確定性。該模式在實踐中運用較少，其程序合規風險較高——若市場測試程序不充分，項目的合法性基礎可能遭受追溯性挑戰。此外，即使提案獲得初步接受，后續競爭程序仍可能導致項目旁落，時間與成本存在較大不確定性。

4. 直接談判模式

在上述三種模式之外，大型戰略性項目往往通過總統令主導的特別程序落地。根據《公私合營法》第25條的規定，在總統令授權的情形下，可豁免公共招投標程序，直接進行商務談判。該模式目前已成為中國及中東海灣國家能源企業在烏國推進吉瓦級項目的主流方式。

• 4.1 總統令的核心功能

總統令在大型外資項目中發揮著不可替代的功能，主要體現在四個層面：

• 豁免招投標：使投資者得以通過直接談判合法鎖定項目開發權，免于參與競爭性遴選程序；

  
  

• 強化外匯保障：雖然常規競爭性招標項目已可采用按美元計價、本幣支付的電價機制，但總統令仍可在現行法律框架內，就匯率波動保護、外匯兌換與依法匯出、以及相關豁免或政府支持安排提供更明確且更具可執行性的制度保障，從而增強相關條款在合同履行及監管實施層面的穩定性；

  
  

• 實現土地直接劃撥：總統令可指令地方政府將農業用地變更為工業用地，并免除拍賣程序，直接劃撥至項目名下；

• 批準核心項目協議生效：總統令的頒布構成核心項目協議生效鏈條中的樞紐性先決條件——若總統令未能頒布，購電協議和投資協議均無法生效，項目的整體法律基礎將無從建立。在程序節點上，總統令通常在核心項目協議完成草簽之后、正式生效及融資交割之前頒布。在國際項目融資實踐中，若無總統令背書，國際銀團通常不會批準放款。

• 4.2 總統令的效力位階與法律基礎

理解直接談判授予模式的法律效力基礎，需先厘清烏國規范性法律文件的效力位階體系。根據《規范性法律文件法》的規定，與新能源項目相關的規范性文件呈現如下層級結構（由高至低）：位階最高的是憲法，其次依次為議會通過的法律（如《公私合營法》、《可再生能源利用法》、《土地法典》、《投資法》等）、總統令與總統決議、內閣決議以及部委規范性文件。

總統令在形式上屬于“次級立法”，位階低于議會法律。然而，在新能源項目的法律實踐中，總統令的實際效力具有特殊性：《公私合營法》第25條等上位法已將招投標豁免、直接談判授權等決定權，明確授權由總統以總統令的形式行使。在此框架下，總統令并非對上位法的突破，而是在上位法授權范圍內運作的制度性工具。就具體項目而言，針對特定項目頒布的總統令具有“特別法”屬性，在其授權范圍內優先適用。因此，當項目專屬總統令就招投標豁免、外匯管制突破、土地直接劃撥等事項作出特別規定時，該等規定在其授權范圍內優先于《外匯法》、《土地法典》等一般法律的限制性條款。

• 4.3 總統令的效力邊界與投資者風險應對

總統令的效力邊界并非不受約束，其合法性須同時滿足兩項前提：一是內容須落入上位法的授權范圍之內；二是不得違反憲法的基本原則。鑒于此，投資者在投資協議/政府支持協議中，宜明確約定：若項目專屬總統令被修改、撤銷，或以任何方式導致其授予的豁免失效，該等情形應構成可觸發補償機制的“法律變更”事件，以在合同層面鎖定相應的風險救濟路徑。

三、新能源項目開發權的實施機制與交易文件安排

烏國新能源項目開發涉及多個政府部門的協同審批與交叉管轄，各階段的主管機關及其職責邊界存在明顯差異。下表基于項目全生命周期，對各階段涉及的相關部門職能、對應交易文件安排及核心關注要點予以梳理。

在上述制度框架下，新能源項目交易結構呈現出“多部門分工、多合同支撐”的典型特征。項目項下的不同權利義務，分別嵌入投資協議、購電協議、并網協議及土地租賃協議及其他配套文件中。其直接影響是，項目風險不再集中體現于單一協議，而是分散于不同政府部門、項目公司、投資者形成的多重法律關系中，從而對風險識別、合同銜接和責任分配提出了更高要求。

結語

在能源轉型與制度改革并行推進的背景下，投資烏國新能源項目，本質上是在復雜法律與監管體系下進行系統性、精細化安排的過程。在具體制度運行層面，政府部門分工呈現出高度專業化特征：能源部主要負責技術審批與行業監管；投資、工業與貿易部與經濟與財政部側重于外資準入條件、投資條件及財政風險控制；能源銷售公司與國家電網公司則分別掌控資金流與物理電網。總統令作為大型項目落地的重要制度工具，通常在上位法授權范圍內發揮“特別法”功能，但其效力邊界仍受限于授權范圍、憲法原則及相關法律規定限制。同時，政府承諾在執行層面仍可能面臨部門協調、政策銜接及行政實踐差異的影響，存在一定不確定性。