2021-06-18
《反外國制裁法》簡介
作者：
魏雙娟
張凱南
2021年6月10日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會（以下簡稱“全國人大常委會”）第二十九次會議表決通過了《中華人民共和國反外國制裁法》（以下簡稱“《反外國制裁法》”），國家主席習近平簽署主席令予以公布，自公布之日起施行。
一、立法的目的
根據《反外國制裁法》的規定及全國人大常委會法工委負責人就《反外國制裁法》答記者問，《反外國制裁法》是中國正當自衛性質的法律，例如，第一條強調該法的立法目的是“為了維護國家主權、安全、發展利益，保護我國公民、組織的合法權益”，是為了反制、反擊、反對外國對中國施行的所謂“單邊制裁”，維護中國方面的權利和尊嚴，保護我國的機構和個人不受外部勢力的打壓和欺凌。
二、采取反制措施的情形和反制措施適用的對象
（一）采取反制措施的情形
《反外國制裁法》規定了兩種可以采取反制措施的情形：
一種是針對“歧視性限制措施”。具體而言，根據第三條，對于外國國家違反國際法和國際關系基本準則，以各種借口或者依據其本國法律對我國進行遏制、打壓，對我國公民、組織采取歧視性限制措施，干涉我國內政的，我國有權采取相應反制措施。
另一種是針對危害國家主權、安全、發展利益的行為。具體而言，根據第十五條，對于外國國家、組織或者個人實施、協助、支持危害我國主權、安全、發展利益的行為，需要采取必要反制措施的，參照本法有關規定執行。
（二） 反制措施適用的對象
根據《反外國制裁法》第四條及第五條，反制措施適用于以下對象：
1、國務院“有關部門”列入反制清單的人士。根據第四條，國務院有關部門可以決定將直接或者間接參與制定、決定、實施上述歧視性限制措施的個人、組織列入反制清單；以及
2、列入反制清單的人士的相關人士。根據第五條，國務院有關部門還可以決定對與列入反制清單的人士有關的下列個人、組織采取反制措施：
3、列入反制清單個人的配偶和直系親屬；
4、列入反制清單組織的高級管理人員或者實際控制人；
5、由列入反制清單個人擔任高級管理人員的組織；
6、由列入反制清單個人和組織實際控制或者參與設立、運營的組織。
（三）反制清單和反制措施的決定機構：國務院“有關部門”
根據上述規定，由“國務院有關部門”決定列入反制清單的對象，不過《反外國制裁法》并未明確“國務院有關部門”具體所指。 此外，根據第九條，“反制清單和反制措施的確定、暫停、變更或者取消，由外交部或者國務院其他有關部門發布命令予以公布”，主要由外交部牽頭。
就此，我們的解讀是，決定列入反制清單以及確定采取反制措施的國務院有關部門應該不止一個部門，可能涉及商務部、外交部甚至其他部委，這也體現在第六條，即，國務院有關部門可以“按照各自職責和任務分工”，對列入反制清單的個人、組織，根據實際情況決定采取反制措施”。
不過，反制清單和措施的確定、暫停、變更或取消由外交部或國務院其他有關部門發布命令。此處特別提到了外交部，因此，未來相關清單的確定及有關反制措施的決定的對外公布，外交部可能會起到牽頭作用。
因此，未來具體負責作出反制決定的相關部門及后文第四部分提及的反制協調工作機制，均有待進一步明確。
三、反制措施
（一）反制措施種類
根據第六條，國務院有關部門可以按照各自職責和任務分工，對列入反制清單的個人、組織，根據實際情況可以決定采取下列一種或者幾種措施：
1、不予簽發簽證、不準入境、注銷簽證或者驅逐出境；
2、查封、扣押、凍結在我國境內的動產、不動產和其他各類財產；
3、禁止或者限制我國境內的組織、個人與其進行有關交易、合作等活動；
4、其他必要措施。
（二）最終決定
根據第七條，國務院有關部門作出的有關反制清單和反制措施的決定為最終決定，所以，我們理解，對于被列入反制清單或者采取反制措施的個人或組織，應不存在復議或上訴等救濟程序。
不過，根據第八條，如采取反制措施所依據的情形發生變化，“國務院有關部門可以暫停、變更或者取消有關反制措施”。
四、反制協調工作機制
根據《反外國制裁法》第十條，國家將設立反外國制裁工作協調機制，負責統籌協調相關工作；國務院有關部門應當加強協同配合和信息共享，按照各自職責和任務分工確定和實施有關反制措施。
這一方面再次說明，負責反制工作的國務院有關部門不止一個部門，而是多部門工作機制，也說明后續國務院及有關部門將進一步制定有關法規、規章等，來完善相關工作機制，推進《反外國制裁法》的實施及具體執行。
五、有關組織和個人的義務
《反外國制裁法》也對有關組織和個人的義務及違法行為后果作出了規定。
首先，我國“境內的組織和個人”負有執行反制措施的責任和義務。根據第十一條，我國“境內的組織和個人”應當執行國務院有關部門采取的反制措施，有關組織和個人違反規定的，國務院有關部門依法予以處理，限制或者禁止其從事相關活動。
根據第十四條，任何組織和個人不執行、不配合實施反制措施的，依法追究法律責任。就此，一種理解認為，由于此處仍然是就執行、配合實施我國作出的反制措施的義務作出規定，因此，此處的“任何組織和個人”，仍然僅指“我國境內的組織和個人”。
而第十二條則進一步規定“任何組織和個人”均不得執行或者協助執行外國國家對我國公民、組織采取的歧視性限制措施。與上述第十一條不同，就該等消極限制性義務，第十二條規定并未明確將其限定于“我國境內的組織和個人”，而是更寬泛的規定“任何組織和個人”，并且同時規定，有關組織和個人違反規定，侵害我國公民、組織合法權益的，我國公民、組織可以依法向人民法院提起訴訟，要求其停止侵害、賠償損失。就此，一種解讀為，此處的“任何組織和個人”仍然應該僅指我國境內的組織和個人，另外一種更寬泛的解讀則認為，此處的“任何組織和個人”也可能包括境外的組織和個人，即如果其執行或配合外國制裁的行為后果直接及于境內，《反外國制裁法》也可能對其適用，中國公民和組織可以依法對其提起訴訟。就前述不同解讀，有待國務院和有關部門的規定和執行實踐進一步明確。
六、與現有規定的關系
在《反外國制裁法》之前，中國已有類似反制措施的相關規定。例如：
1、2020年10月頒行的《中華人民共和國出口管制法》第四十八條規定“任何國家或者地區濫用出口管制措施危害中華人民共和國國家安全和利益的，中華人民共和國可以根據實際情況對該國家或者地區對等采取措施”；
2、2020年9月，商務部發布《不可靠實體清單規定》，建立不可靠實體清單制度，對外國實體在國際經貿及相關活動中的（1）危害中國國家主權、安全、發展利益；（2）違反正常的市場交易原則，中斷與中國企業、其他組織或者個人的正常交易，或者對中國企業、其他組織或者個人采取歧視性措施，嚴重損害中國企業、其他組織或者個人合法權益的行為采取相應措施；以及
3、2021年1月，商務部發布《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》，針對“次級制裁”情形，即外國法律與措施的域外適用違反國際法和國際關系基本準則，不當禁止或者限制中國公民、法人或者其他組織與第三國（地區）及其公民、法人或者其他組織進行正常的經貿及相關活動的情形，從而阻斷外國法律與措施不當適用對中國的影響。
對此，《反外國制裁法》專門作出銜接性、兼容性規定，第十三條規定“對于危害我國主權、安全、發展利益的行為，除本法規定外，有關法律、行政法規、部門規章可以規定采取其他必要的反制措施”，也為依據其他法律和行政法規采取的反制措施預留了空間。
七、結語
《反外國制裁法》對中國采取針對外國制裁的反制措施提供了法律基礎, 為未來系統地制定反制清單、實施反外國制裁措施提供了明確、寬泛的法律基礎。但是，《反外國制裁法》中也存在諸多模糊之處，例如，確定反制清單和反制措施的國務院“有關部門”具體所指，不得執行或協助執行外國歧視性限制措施的“組織和個人”是否包含境外的組織和個人，以及有關組織和個人違法行為的后果等等。這些問題均有待于通過進一步的規則或實踐給予指引。
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