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引言

2019年12月5日，教育部就《中華人民共和國職業(yè)教育法修訂草案（征求意見稿）》（下稱“《征求意見稿》”）向社會公開征求意見，《征求意見稿》明確規(guī)定：“境外職業(yè)教育機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會或者有職業(yè)教育資源的企業(yè)可以依法在中國境內(nèi)獨(dú)立或者合作舉辦職業(yè)學(xué)校，境外投資者可以依法在中國境內(nèi)舉辦職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。”

2020年6月23日，國家發(fā)展和改革委員會及商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2020年版）》（下稱“2020年全國版負(fù)面清單”）、《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2020年版）》（下稱“2020年自貿(mào)區(qū)版負(fù)面清單”，與2020年全國版負(fù)面清單合稱“2020年負(fù)面清單”），2020年負(fù)面清單進(jìn)一步縮減了負(fù)面清單條目。在教育領(lǐng)域，相比2019年版，2020年全國版負(fù)面清單暫無調(diào)整，而2020年自貿(mào)區(qū)版負(fù)面清單明確允許外商獨(dú)資設(shè)立學(xué)制類職業(yè)教育機(jī)構(gòu)，并將此前已明確允許外商獨(dú)資設(shè)立的“非學(xué)制類職業(yè)技能培訓(xùn)”的表述調(diào)整為“非學(xué)制類職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”。2020年負(fù)面清單已于2020年7月23日開始正式施行。

上述《征求意見稿》及2020年自貿(mào)區(qū)版負(fù)面清單似乎透露出未來職業(yè)教育行業(yè)的外資準(zhǔn)入趨勢。我們結(jié)合在職業(yè)教育領(lǐng)域的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，嘗試淺析我國職業(yè)教育領(lǐng)域的外資準(zhǔn)入監(jiān)管政策及實(shí)踐的現(xiàn)狀、發(fā)展變化與未來趨勢。

一、現(xiàn)狀——非自貿(mào)區(qū)法規(guī)簡析及案例觀察

（一）法規(guī)簡析：職業(yè)教育的外資準(zhǔn)入政策分析（非自貿(mào)區(qū)）

根據(jù)2020年全國版負(fù)面清單及《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2019年版）》，在非自貿(mào)區(qū)教育領(lǐng)域的外商投資準(zhǔn)入規(guī)定如下表所示。

根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國職業(yè)教育法》（“現(xiàn)行職業(yè)教育法”）并結(jié)合教育部在國務(wù)院中國政府網(wǎng)上對職業(yè)教育體系的劃分，職業(yè)教育分為職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn)，職業(yè)學(xué)校教育又分為初等職業(yè)學(xué)校教育、中等職業(yè)學(xué)校教育、高等職業(yè)學(xué)校教育。職業(yè)教育與普通教育是不同的教育類型，因此，職業(yè)教育如何適用上述外商投資產(chǎn)業(yè)規(guī)則，需要具體分析。

（1）初等職業(yè)學(xué)校教育：根據(jù)教育部的解釋，初等職業(yè)學(xué)校教育主要由職業(yè)初中實(shí)施，是九年義務(wù)教育的組成部分，這類學(xué)校主要設(shè)在欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)。《征求意見稿》刪去了關(guān)于初等職業(yè)學(xué)校教育的表述，起草說明對此進(jìn)行了解釋：實(shí)踐中，全國僅有職業(yè)初中15所，且已統(tǒng)計(jì)入義務(wù)教育學(xué)校，可以作為義務(wù)教育的特殊類型。因此，從事初等職業(yè)教育的機(jī)構(gòu)屬于“義務(wù)教育機(jī)構(gòu)”進(jìn)而禁止外商投資。

（2）中等職業(yè)學(xué)校教育：傳統(tǒng)的中等職業(yè)學(xué)校主要包括中等專業(yè)學(xué)校（簡稱“中專”）、職業(yè)高級中學(xué)（簡稱“職業(yè)高中”）、成人中等專業(yè)學(xué)校（簡稱“成人中專”）、技工學(xué)校，目前這四類特別是前三類已逐步統(tǒng)一成“中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校”或“中等職業(yè)學(xué)校”。中等職業(yè)學(xué)校教育并未列在2020年全國版負(fù)面清單。

（3）高等職業(yè)學(xué)校教育：根據(jù)現(xiàn)行職業(yè)教育法，高等職業(yè)學(xué)校教育由高等職業(yè)學(xué)校或普通高等學(xué)校實(shí)施，屬于高等教育，明確被列在2020年全國版負(fù)面清單，屬于外商投資限制類。

（4）職業(yè)培訓(xùn)：根據(jù)現(xiàn)行職業(yè)教育法，職業(yè)培訓(xùn)包括從業(yè)前培訓(xùn)、轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)、學(xué)徒培訓(xùn)、在崗培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)及其他職業(yè)性培訓(xùn)，可以根據(jù)實(shí)際情況分為初級、中級、高級職業(yè)培訓(xùn)；職業(yè)培訓(xùn)分別由相應(yīng)的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、職業(yè)學(xué)校實(shí)施。職業(yè)學(xué)校即上述的初等、中等和高等職業(yè)學(xué)校。對于職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，根據(jù)教育部的解釋，我國主要的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)有成人技術(shù)培訓(xùn)學(xué)校（按培訓(xùn)對象不同分為職工技術(shù)培訓(xùn)學(xué)校和農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)學(xué)校）、各級各類職業(yè)學(xué)校和就業(yè)訓(xùn)練中心等。培訓(xùn)的內(nèi)容主要是資格認(rèn)證培訓(xùn)、學(xué)徒制培訓(xùn)、就業(yè)培訓(xùn)（包括第一次就業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)培訓(xùn)）、在職人員崗位培訓(xùn)、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、農(nóng)民實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)等。對外資準(zhǔn)入而言，目前“學(xué)制類職業(yè)教育機(jī)構(gòu)”為2020年自貿(mào)區(qū)版負(fù)面清單中允許外商獨(dú)資產(chǎn)業(yè)，“非學(xué)制類職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”為《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2019年版）》中全國鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)、2020年自貿(mào)區(qū)版負(fù)面清單允許外商獨(dú)資產(chǎn)業(yè)。根據(jù)《教育法》相關(guān)規(guī)定并結(jié)合我國學(xué)制改革進(jìn)程，一般認(rèn)為，“學(xué)制”是學(xué)校教育制度的簡稱，是國家各級各類學(xué)校的教育系統(tǒng)。我國現(xiàn)行學(xué)制的結(jié)構(gòu)縱向分為四個(gè)等級，橫向分為若干的不同的類型，包括學(xué)前教育（幼兒園教育）、初等教育（主要指全日制小學(xué)教育）、中等教育（主要指全日制普通中學(xué)、各類中等職業(yè)學(xué)校和業(yè)余中學(xué)教育）、高等教育（指全日制大學(xué)，獨(dú)立設(shè)置的學(xué)院、專科學(xué)校、研究生院和各種形式的業(yè)余大學(xué)教育）。我們傾向于理解不在上述學(xué)制系統(tǒng)內(nèi)的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為非學(xué)制類職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。

但是，外商投資準(zhǔn)入不僅要符合歷年負(fù)面清單的相關(guān)規(guī)定，在依法需要取得許可的行業(yè)，也需要考慮法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。2020年1月生效施行的《中華人民共和國外商投資法》規(guī)定，外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致的原則實(shí)施管理；但同時(shí)亦進(jìn)一步澄清，外國投資者在依法需要取得許可的行業(yè)、領(lǐng)域進(jìn)行投資的，應(yīng)當(dāng)依法辦理相關(guān)許可手續(xù)，有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)按照與內(nèi)資一致的條件和程序，審核外國投資者的許可申請，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。《中華人民共和國外商投資法實(shí)施條例》進(jìn)一步明確，外國投資者在依法需要取得許可的行業(yè)、領(lǐng)域進(jìn)行投資的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，負(fù)責(zé)實(shí)施許可的有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)按照與內(nèi)資一致的條件和程序，審核外國投資者的許可申請，不得在許可條件、申請材料、審核環(huán)節(jié)、審核時(shí)限等方面對外國投資者設(shè)置歧視性要求。2020年全國版負(fù)面清單的“說明”中也指出，負(fù)面清單統(tǒng)一列出股權(quán)要求、高管要求等外商投資準(zhǔn)入方面的特別管理措施；未列出的文化、金融等領(lǐng)域與行政審批、資質(zhì)條件、國家安全等相關(guān)措施，按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。職業(yè)教育屬于需要取得行政許可的領(lǐng)域，外商投資職業(yè)教育除需遵循《中華人民共和國外商投資法》及其實(shí)施條例和負(fù)面清單的規(guī)定外，也應(yīng)符合職業(yè)教育相關(guān)的法律和行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。

根據(jù)《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（“《民辦教育促進(jìn)法》”）及現(xiàn)行職業(yè)教育法，境外的組織和個(gè)人在中國境內(nèi)合作辦學(xué)、在境內(nèi)舉辦職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，需特別適用國務(wù)院制定的《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》以及教育部相應(yīng)制定的實(shí)施辦法，特別當(dāng)涉及中外合作舉辦職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)時(shí)，還需適用原勞動(dòng)和社會保障部制定的《中外合作職業(yè)技能培訓(xùn)辦學(xué)管理辦法》（前述各項(xiàng)中外合作辦學(xué)的條例、實(shí)施辦法和管理辦法，以下統(tǒng)稱“中外合作辦學(xué)規(guī)定”）。

根據(jù)中外合作辦學(xué)規(guī)定，中外合作辦學(xué)須經(jīng)教育行政部門、勞動(dòng)行政部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，且要求境外合作方應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的辦學(xué)資格和較高的辦學(xué)質(zhì)量；并且，外國教育機(jī)構(gòu)、其他組織或者個(gè)人不能單獨(dú)設(shè)立以中國公民為主要招生對象的學(xué)校、其他教育機(jī)構(gòu)及職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。此外，根據(jù)《教育部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》有關(guān)規(guī)定，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)中境外資金的比例應(yīng)低于50%。長期以來的實(shí)踐中，各地主管部門對于境外的組織或個(gè)人在不違反中外合作辦學(xué)規(guī)定的前提下是否被允許通過他們直接或間接持有的境內(nèi)子公司設(shè)立《民辦教育促進(jìn)法》下的民辦學(xué)校及現(xiàn)行職業(yè)教育法下的職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)持有不同意見和采取不同立場。

（二）案例觀察：職業(yè)教育機(jī)構(gòu)境外上市路徑（非自貿(mào)區(qū)）

鑒于上述法律、行政法規(guī)對職業(yè)教育行政許可、資質(zhì)條件等的規(guī)定，若外商進(jìn)入我國職業(yè)教育領(lǐng)域，通常只能采用中外合作方式，但該等方式存在較多限制并且資質(zhì)條件標(biāo)準(zhǔn)較高。因此，實(shí)踐中，境外投資人很難通過中外合作辦學(xué)的方式投資職業(yè)教育機(jī)構(gòu)。即使被列于外商投資鼓勵(lì)類，理解中外合作辦學(xué)規(guī)定仍然適用于“非學(xué)制類職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”。迄今為止，在境外上市的從事職業(yè)教育業(yè)務(wù)的教育機(jī)構(gòu)，通常采用結(jié)構(gòu)性合約（亦即通常所稱的VIE協(xié)議）搭建境外上市架構(gòu)。

不過，由于法律法規(guī)變化或地方政府部門的理解或?qū)嵺`把握尺度不同，的確存在外商投資企業(yè)直接或間接持股民辦學(xué)校舉辦者的案例，也有少數(shù)教育機(jī)構(gòu)基于地方政府部門的不同理解采用了直接持股結(jié)構(gòu)方式赴境外上市，例如，在香港上市的民生教育（股票代碼：01569）和在美國上市的達(dá)內(nèi)科技（股票代碼：TEDU）等。民生教育和達(dá)內(nèi)科技采用直接持股架構(gòu)方式（即通過外商投資企業(yè)再投資企業(yè)持有相關(guān)高等教育學(xué)校及/或中等職業(yè)學(xué)校或職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)）有一定的歷史原因，不同時(shí)期可能存在不同的外商投資準(zhǔn)入規(guī)則、當(dāng)?shù)夭块T對不同時(shí)期外資準(zhǔn)入政策也存在著不同的理解與解釋。比如，最早的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（“目錄”）僅規(guī)定“教育”屬于外商投資限制類。2002年、2004年、2007年和2011年的目錄均將高等教育機(jī)構(gòu)（限于合資、合作）列為外商投資鼓勵(lì)類，2011年還將職業(yè)技能培訓(xùn)列為外商投資鼓勵(lì)類。以下為相關(guān)招股書所披露的解釋：

• 民生教育：2002年至2011年的目錄關(guān)于高等教育機(jī)構(gòu)屬于外商投資鼓勵(lì)類且限于合資、合作的規(guī)定且上市時(shí)有效的2015年目錄并無溯及力；中等職業(yè)教育不屬于外商投資鼓勵(lì)、限制或禁止類，被視為允許投資類；該等解釋取得了當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)政府部門的訪談確認(rèn)。

• 達(dá)內(nèi)科技：于2012年下半年起通過外商投資企業(yè)再投資企業(yè)持有境內(nèi)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，系基于2011年目錄將職業(yè)技能培訓(xùn)納入外商投資鼓勵(lì)類且對外商投資沒有最高比例限制。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，根據(jù)相關(guān)招股章程的披露，已上市涉及從事職業(yè)教育領(lǐng)域的公司采用的上市結(jié)構(gòu)如下：

二、試驗(yàn)——自貿(mào)區(qū)及非自貿(mào)區(qū)個(gè)別地方政策規(guī)定及案例觀察

（一）政策簡介

1.自貿(mào)區(qū)政策已放開非學(xué)制類職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、學(xué)制類職業(yè)教育機(jī)構(gòu)的外資準(zhǔn)入限制

盡管國家對于在非自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)外商投資職業(yè)教育行業(yè)的準(zhǔn)入政策還較為嚴(yán)苛，上市案例也多采用結(jié)構(gòu)性合約的方式搭建境外上市架構(gòu)，但從自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單及各自貿(mào)區(qū)的先行政策來看，外商投資非學(xué)制類職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)已有政策依據(jù)和先例，2020年版自貿(mào)區(qū)版負(fù)面清單已允許外商獨(dú)資設(shè)立學(xué)制類職業(yè)教育機(jī)構(gòu)。

中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)設(shè)立之后，國務(wù)院在2015年首次發(fā)布的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2015年版）》中明確，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，外國教育機(jī)構(gòu)、其他組織或者個(gè)人可單獨(dú)設(shè)立以中國公民為主要招生對象的非學(xué)制類職業(yè)技能培訓(xùn)。該負(fù)面清單現(xiàn)已更新至2020年版，2020年版自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單在上述規(guī)定的基礎(chǔ)上增加了外商可以單獨(dú)設(shè)立學(xué)制類職業(yè)教育機(jī)構(gòu)。

根據(jù)2020年自貿(mào)區(qū)版負(fù)面清單，在自貿(mào)區(qū)教育領(lǐng)域的外商投資準(zhǔn)入規(guī)定如下表所示。

注：藍(lán)色字體為與全國版負(fù)面清單表述不一致之處。

除上述自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單外，黨中央、國務(wù)院在同意成立自貿(mào)區(qū)的批復(fù)意見中即有對外商投資教育領(lǐng)域的政策態(tài)度。截至目前，我國已有18個(gè)自貿(mào)區(qū)分五批獲批建設(shè)。2013年9月，首個(gè)自貿(mào)區(qū)上海自貿(mào)區(qū)掛牌；2015年4月，廣東、天津、福建第二批自貿(mào)區(qū)獲批；2017年3月，遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西第三批自貿(mào)區(qū)獲批；2018年9月，海南自貿(mào)區(qū)獲批；2019年8月，江蘇、河北、黑龍江、廣西、山東、云南作為新設(shè)自貿(mào)區(qū)獲批。

值得注意的是，上海作為首個(gè)自貿(mào)區(qū)，在《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》中對教育培訓(xùn)、職業(yè)技能培訓(xùn)行業(yè)的開放措施為“允許舉辦中外合作經(jīng)營性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”、“允許舉辦中外合作經(jīng)營性職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”，后續(xù)三批自貿(mào)區(qū)的總體方案里雖然也規(guī)定了若干外商投資教育領(lǐng)域的支持性政策，但直到2019年的最新一批自貿(mào)區(qū)的總體方案里才又再次明確支持外商獨(dú)資設(shè)立經(jīng)營性教育培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。根據(jù)自貿(mào)區(qū)總體方案中的政策，截至目前，部分地方已出臺外商投資職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的審批辦法或指引。

• 上海

• 《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)中外合作經(jīng)營性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》（2013年10月30日發(fā)布實(shí)施）

• 山東

• 《中國(山東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)煙臺片區(qū)設(shè)立外商獨(dú)資經(jīng)營性職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（非學(xué)制類）的辦法（試行）》（2020年）

• 江蘇

• 《中國（江蘇）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)蘇州片區(qū)設(shè)立外商獨(dú)資經(jīng)營性職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（非學(xué)制類）的實(shí)施辦法（試行）》（2020年7月3日發(fā)布）

• 《中國（江蘇）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)南京片區(qū)關(guān)于外商獨(dú)資經(jīng)營性職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)立實(shí)施告知承諾辦法（試行）》（2020年7月9日發(fā)布）

• 廣東

• 《廣東省人力資源社會保障廳關(guān)于印發(fā)<港澳服務(wù)提供者在廣東省前海南沙橫琴獨(dú)資舉辦非學(xué)歷職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理辦法>的通知》（粵人社〔2016〕3號）

• 《港澳服務(wù)提供者在前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)獨(dú)資舉辦非學(xué)歷職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)施辦法》（2020年1月6日發(fā)布，自2019年12月31日起實(shí)施，有效期至2021年5月1日）

2.非自貿(mào)區(qū)個(gè)別地方的開放政策

對于國家層面非自貿(mào)區(qū)的職業(yè)教育外資開放政策，2018年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《中共中央、國務(wù)院關(guān)于完善促進(jìn)消費(fèi)體制機(jī)制、進(jìn)一步激發(fā)居民消費(fèi)潛力的若干意見》，該意見明文支持外商投資設(shè)立非學(xué)制類職業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，重慶、江蘇、新疆、河北等省份的地方實(shí)施意見中也有同樣的政策。除此之外，非自貿(mào)區(qū)個(gè)別地方也出臺了支持外商投資職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、鼓勵(lì)中外合資、外商獨(dú)資企業(yè)舉辦職業(yè)院校的政策。

• 大連

2018年2月2日，大連市人民政府辦公廳發(fā)布《大連市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會領(lǐng)域投資活力的實(shí)施意見》，該意見在吸引外資進(jìn)入教育領(lǐng)域的政策為：11.著力推進(jìn)涉外辦學(xué)。鼓勵(lì)符合條件的境外資本設(shè)立中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)境外投資者在連設(shè)立高水平國際學(xué)校和非學(xué)制類職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，積極引進(jìn)吸納國外優(yōu)質(zhì)教育資源。

• 山東

2020年1月10日，教育部、山東省人民政府下發(fā)《教育部 山東省人民政府關(guān)于整省推進(jìn)提質(zhì)培優(yōu)建設(shè)職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展高地的意見》，該意見第二十五點(diǎn)明確要深化中外合作辦學(xué)，支持國（境）外高水平應(yīng)用技術(shù)型高校在山東開展合作辦學(xué)，探索國（境）外知名企業(yè)在山東獨(dú)資辦學(xué)，鼓勵(lì)中外合資、外商獨(dú)資企業(yè)在山東舉辦職業(yè)院校，支持山東職業(yè)院校在國（境）外建設(shè)“魯班工坊”。2020年6月24日，泰安市人民政府發(fā)布了《泰安市人民政府關(guān)于推進(jìn)全市職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)施意見》，該意見第（十三）項(xiàng)也有上述開放政策。2020年8月6日，山東省人民政府印發(fā)《山東省進(jìn)一步做好利用外資工作的若干措施》，該措施第（一）項(xiàng)政策為擴(kuò)大外商投資準(zhǔn)入，要求全面落實(shí)外商投資準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，凡未納入負(fù)面清單的限制措施，一律取消；第（三）項(xiàng)政策為支持外商獨(dú)資設(shè)立經(jīng)營性教育培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；第（十五）項(xiàng)政策同樣提出探索國（境）外知名企業(yè)在山東獨(dú)資辦學(xué)，鼓勵(lì)中外合資、外商獨(dú)資企業(yè)在山東舉辦職業(yè)院校。

• 中韓（長春）國際合作示范區(qū)

2020年6月29日，由國務(wù)院批復(fù)同意建立的中韓（長春）國際合作示范區(qū)正式揭牌。該示范區(qū)政策鼓勵(lì)推動(dòng)中韓在教育科技方面的合作，擴(kuò)大中韓兩國高級人才培養(yǎng)和研究機(jī)構(gòu)合作。支持兩國知名高校在示范區(qū)開展高水平合作辦學(xué)，推動(dòng)職業(yè)教育院校開展交流合作，支持外商投資職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。

上述職業(yè)教育領(lǐng)域的開放政策較為宏觀，上海、南京發(fā)布的下述文件則更加具有實(shí)際操作性。

• 上海

• 2016年3月21日，上海市人力資源和社會保障局發(fā)布《關(guān)于在浦東新區(qū)設(shè)立中外合作營利性職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)施告知承諾的辦法》（滬人社職發(fā)〔2016〕10號，2016年4月1日起實(shí)施，現(xiàn)已失效），這是自2013年上海出臺《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)中外合作經(jīng)營性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》后，上海市對外商投資經(jīng)營性技能類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以外的首次開放。

• 2018年12月29日，上海市人力資源和社會保障局、上海市市場監(jiān)督管理局及上海市商務(wù)委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在本市全面推行告知承諾制設(shè)立中外合作營利性職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的辦法》（滬人社規(guī)〔2018〕47號，2019年1月1日起實(shí)施，有效期至2023年12月31日），將浦東新區(qū)的政策實(shí)施成果推廣至上海全市。

• 2019年，上海市人力資源和社會保障局發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大外商獨(dú)資設(shè)立營利性職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)施范圍的通知》（滬人社職〔2019〕348號），上海市全面推廣外商投資舉辦職業(yè)技能培訓(xùn)鼓勵(lì)政策，將自貿(mào)區(qū)政策復(fù)制推廣到全市各區(qū)，進(jìn)一步擴(kuò)大了職業(yè)技能培訓(xùn)市場對外開放。

• 南京

• 2017年5月19日，《南京市政府關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放加快利用外資若干措施的意見》在教育領(lǐng)域的外資利用政策和布局導(dǎo)向?yàn)椋悍菍W(xué)制類職業(yè)技能培訓(xùn)鼓勵(lì)在仙林大學(xué)城、江寧大學(xué)城、浦口大學(xué)城布局。

（二）案例觀察：自貿(mào)區(qū)及非自貿(mào)區(qū)個(gè)別地方已設(shè)立的外商投資職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)

盡管早在2013年國務(wù)院批復(fù)即允許在上海自貿(mào)區(qū)舉辦中外合作經(jīng)營性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和中外合作經(jīng)營性職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，且自2015年起更新的自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單一直允許外商投資非學(xué)制類職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，但實(shí)踐中實(shí)際審批通過的案例很少。據(jù)公開媒體報(bào)道，最早獲批的是2017年在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)成立的普華永道商務(wù)技能培訓(xùn)（上海）有限公司，在此之后上海市自貿(mào)區(qū)內(nèi)陸續(xù)設(shè)立了多家外資職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。2019年，上海市出臺《關(guān)于擴(kuò)大外商獨(dú)資設(shè)立營利性職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)施范圍的通知》，全面推廣外商投資舉辦職業(yè)技能培訓(xùn)鼓勵(lì)政策，將自貿(mào)區(qū)政策復(fù)制推廣到全市各區(qū)，進(jìn)一步擴(kuò)大了職業(yè)技能培訓(xùn)市場對外開放。截至2020年1月，上海市全市外商投資營利性職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)已設(shè)立10家，其中正式開業(yè)7家。除上海市外，其他地區(qū)也陸續(xù)有外商獨(dú)資設(shè)立的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)獲批。如在2020年4月，山東省首家外商獨(dú)資職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在自貿(mào)區(qū)煙臺片區(qū)獲批；2020年7月，蘇州工業(yè)園區(qū)蛇牌學(xué)院培訓(xùn)有限公司成為江蘇自貿(mào)區(qū)首家同時(shí)擁有營業(yè)執(zhí)照和辦學(xué)許可證的外商獨(dú)資經(jīng)營性職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前

已取得相關(guān)主管部門批復(fù)同意籌建或開業(yè)的部分案例如下表所示。

學(xué)制類職業(yè)教育機(jī)構(gòu)為2020版自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單中新增的允許外商投資的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，目前實(shí)踐中暫未見到相關(guān)案例。

三、展望——未來職業(yè)教育領(lǐng)域外資準(zhǔn)入觀察

盡管自貿(mào)區(qū)內(nèi)外商獨(dú)資設(shè)立職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的案例相對較少，尚未了解到存在外商獨(dú)資設(shè)立中等、高等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)的案例，盡管除個(gè)別地方外，外商準(zhǔn)入非自貿(mào)區(qū)地區(qū)的職業(yè)教育領(lǐng)域仍存在限制。但值得關(guān)注的是，外商獨(dú)資或中外合資非學(xué)制類職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)前沿案例正在逐步增加，2020年自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單在非學(xué)制類職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確學(xué)制類職業(yè)教育機(jī)構(gòu)的開放政策，并且，從《征求意見稿》可以看出監(jiān)管部門對于職業(yè)教育的外資準(zhǔn)入整體上持逐步開放的態(tài)度。我們理解，職業(yè)教育領(lǐng)域的外資準(zhǔn)入問題已在立法部門的考量中，上述修訂對于外商投資職業(yè)教育領(lǐng)域至少是利好的信號。據(jù)我們向部分省市人社部門溝通咨詢的結(jié)果來看，外資準(zhǔn)入的政策可能確已有所松動(dòng)。未來如果《職業(yè)教育法》按照《征求意見稿》審議通過，那么外商在境內(nèi)單獨(dú)舉辦職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)則將有法可依。但現(xiàn)行政策下，外商如在境內(nèi)非自貿(mào)區(qū)內(nèi)舉辦職業(yè)學(xué)校或職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)則仍須遵守中外合作辦學(xué)規(guī)定，盡管非自貿(mào)區(qū)個(gè)別地方已有開放政策和較少案例，但尚不清晰當(dāng)?shù)貙υ摰日叩膱?zhí)行力度如何，建議企業(yè)境外上市或外商投資境內(nèi)職業(yè)教育時(shí)應(yīng)綜合考量當(dāng)?shù)卣卟⒆稍儺?dāng)?shù)匦姓鞴懿块T的意見。至于未來《職業(yè)教育法》是否按現(xiàn)行條文修訂頒布，自貿(mào)區(qū)內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)成果是否會被推廣到全國，中外合作辦學(xué)規(guī)定是否會協(xié)調(diào)其他政策聯(lián)合修訂，還有待實(shí)踐中的進(jìn)一步觀察。