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中國人民銀行于2021年1月20日發(fā)布了關(guān)于《非銀行支付機構(gòu)條例（征求意見稿）》（以下簡稱“《條例》”）公開征求意見的通知，引起業(yè)界廣泛關(guān)注。這將是繼人民銀行2010年出臺《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（中國人民銀行令〔2010〕第2號，以下簡稱“2號令”）及其實施細則之后，對非銀行支付機構(gòu)監(jiān)管、防范支付風(fēng)險的一次重大監(jiān)管升級。《條例》的創(chuàng)新點主要體現(xiàn)在：提出功能監(jiān)管的理念，強化反壟斷監(jiān)管，貫徹穿透式監(jiān)管等。本文將從前述方面對《條例》進行解讀。

一.提出功能監(jiān)管理念，重塑分類標(biāo)準(zhǔn)

2號令將非金融機構(gòu)支付服務(wù)劃分為網(wǎng)絡(luò)支付、預(yù)付卡的發(fā)行與受理、銀行卡收單和人民銀行確定的其他支付服務(wù)四類，其中網(wǎng)絡(luò)支付又包括貨幣匯兌、互聯(lián)網(wǎng)支付、移動電話支付、固定電話支付、數(shù)字電視支付等。2號令出臺后，人民銀行又相繼出臺了《支付機構(gòu)預(yù)付卡業(yè)務(wù)管理辦法》、《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》、《非銀行支付機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》等法規(guī)對前述各類非金融機構(gòu)支付服務(wù)進行了細化規(guī)定。

2號令及各類細化規(guī)則是從支付手段和媒介進行的劃分，但也囿于外在表現(xiàn)形式之中，很難從本質(zhì)上適應(yīng)日新月異的科技發(fā)展。而且繁復(fù)的分類標(biāo)準(zhǔn)事實上難于窮盡，反而給監(jiān)管帶來了困難，也留下了套利空間。在2019年和2020年的支付清算論壇上，人民銀行副行長范一飛兩次警示互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)利用旗下機構(gòu)將支付業(yè)務(wù)與信貸等其他金融業(yè)務(wù)交叉嵌套的風(fēng)險，指出這種嵌套使得業(yè)務(wù)過程難以被穿透監(jiān)管，極易引發(fā)風(fēng)險跨市場蔓延。

而《條例》根據(jù)業(yè)務(wù)實質(zhì)確定支付業(yè)務(wù)新的分類方式，按照資金和信息兩個維度，劃分為儲值賬戶運營與支付交易處理兩大類，前者需開立支付賬戶或提供預(yù)付價值，具備存款類機構(gòu)特征，可能涉及流動性風(fēng)險和信用風(fēng)險等，而后者則不具備前述特征。

這里有一個非常重要的細節(jié)，即《條例》中的“支付賬戶”的開立主體為自然人（含個體工商戶），而未包含法人，這將從一定程度上減輕企業(yè)支付賬戶洗錢、偷稅漏稅等風(fēng)險，將企業(yè)賬戶統(tǒng)一納入銀行結(jié)算賬戶進行監(jiān)管。

此次分類調(diào)整預(yù)期將會對牌照的發(fā)放產(chǎn)生深遠的影響。《條例》中對于過渡期做了適當(dāng)安排，即正式條例施行起1年內(nèi)已持牌機構(gòu)仍有調(diào)整期，但并未對過渡期內(nèi)的續(xù)牌事宜作出詳細規(guī)定。2號令規(guī)定支付牌照自頒發(fā)之日起每5年一續(xù)，2021年5月起，2011年第一批獲得牌照的27家第三方支付機構(gòu)將陸續(xù)迎來牌照續(xù)展，這次推出的全新分類或有可能在此次續(xù)展發(fā)牌中實行。

此外，《條例》附則中還引入了“支付信息服務(wù)機構(gòu)”的概念，是指為用戶提供其所持有的一個或者多個銀行賬戶或者支付賬戶的信息查詢服務(wù)或者電子支付指令信息轉(zhuǎn)接服務(wù)的機構(gòu)，例如手機錢包、線上理財APP等。根據(jù)《條例》的要求，相關(guān)支付信息服務(wù)機構(gòu)無需取得支付牌照，僅需自市場監(jiān)督管理部門登記之日起30日內(nèi)向中國支付清算協(xié)會辦理備案即可，但具體備案要求尚待中國支付清算協(xié)會另行規(guī)定。

二.強化支付領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管

《條例》中另一個引起市場強烈反響的是進一步強化支付領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管措施，界定相關(guān)市場范圍以及市場支配地位認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。《條例》針對市場支配地位畫出了兩條線：一條預(yù)警線，和一條認(rèn)定線。支付機構(gòu)觸及了預(yù)警線，人民銀行可以商請反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對其采取約談等措施進行預(yù)警；觸及了認(rèn)定線，則可商請國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)審查非銀行支付機構(gòu)是否具有市場支配地位。如果支付機構(gòu)未遵循安全、高效、誠信和公平競爭原則，嚴(yán)重影響支付服務(wù)市場健康發(fā)展的，人民銀行可以向反壟斷執(zhí)法機構(gòu)建議采取停止濫用市場支配地位行為、停止實施集中、按照支付業(yè)務(wù)類型拆分非銀行支付機構(gòu)等措施。這事實上是反壟斷法律在支付機構(gòu)領(lǐng)域的延伸。我們將兩條線的劃分和《反壟斷法》中規(guī)定的“市場支配地位的推定因素”列表對比如下：

由上表可以看出，認(rèn)定線的劃分與《反壟斷法》保持了一致。而在預(yù)警線上，又有一個重要的細節(jié)值得回味：預(yù)警線的計算分母，即相關(guān)市場的范圍，并不同于認(rèn)定線，前者是非銀行支付服務(wù)市場，后者是全國電子支付市場，后者的范圍大于前者。按照第三方機構(gòu)艾瑞的相關(guān)數(shù)據(jù)，截至2020年二季度，支付寶、微信這兩家加起來就占據(jù)了移動支付市場的九成。也有數(shù)據(jù)表明，2020年二季度中國的電子支付業(yè)務(wù)中，非銀行支付機構(gòu)電子支付業(yè)務(wù)筆數(shù)是商業(yè)銀行的3.52倍。市場份額的具體計算方式是否按交易金額或是交易筆數(shù)，《條例》中沒有明確，我們理解仍在爭議之中，也將是一個值得關(guān)注的焦點。

關(guān)于《反壟斷法》與《條例》中支付機構(gòu)的反壟斷監(jiān)管規(guī)則的銜接、或人民銀行與反壟斷局之間權(quán)限劃分問題上，我們理解基于金融機構(gòu)、類金融機構(gòu)的監(jiān)管特殊性和專業(yè)性，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)一直以來在這一領(lǐng)域的執(zhí)法并不活躍。《條例》中，人民銀行在現(xiàn)有大環(huán)境下進行頂層設(shè)計，發(fā)揮行業(yè)主管部門的專業(yè)優(yōu)勢，建立與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)之間“商請”、“建議”等跨部門聯(lián)動機制，這種創(chuàng)新的安排將可以防微杜漸地預(yù)防支付機構(gòu)“大而不能倒”風(fēng)險，共同維護公平競爭市場秩序。

三.提高支付業(yè)務(wù)準(zhǔn)入條件、貫徹穿透式監(jiān)管

支付業(yè)務(wù)準(zhǔn)入方面，《條例》仍堅持金融業(yè)務(wù)必須持牌經(jīng)營且“先證后照”，但準(zhǔn)入條件與2號文規(guī)定不同：2號文要求擬在全國范圍內(nèi)從事支付業(yè)務(wù)的，其注冊資本最低限額為1億元人民幣；擬在省（自治區(qū)、直轄市）范圍內(nèi)從事支付業(yè)務(wù)的，其注冊資本最低限額為3千萬元人民幣。而《條例》要求非銀行支付機構(gòu)注冊資本最低限額為1億元人民幣，人民銀行根據(jù)審慎監(jiān)管原則分別確定從事儲值賬戶運營業(yè)務(wù)和支付交易處理業(yè)務(wù)的非銀行支付機構(gòu)的注冊資本最低限額，以及注冊資本與業(yè)務(wù)規(guī)模的比例要求。由此可見，《條例》不再沿用2號文中經(jīng)營地區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)及兩檔注冊資本最低限額要求，而整體上采取一檔要求，但后續(xù)會根據(jù)業(yè)務(wù)類型的不同分別規(guī)定注冊資本最低限額以及注冊資本與業(yè)務(wù)規(guī)模的比例要求。

此外，《條例》對于非銀行支付機構(gòu)，貫徹了很多其他類型的金融機構(gòu)的穿透式監(jiān)管原則，加強了對股東、實際控制人和最終受益人準(zhǔn)入和變更的監(jiān)管，并且也引入了“一參一控”的要求，規(guī)定同一法人不得持有兩個及以上非銀行支付機構(gòu)10%以上股權(quán)，同一實際控制人不得控制兩個及以上非銀行支付機構(gòu)。

四.完善支付業(yè)務(wù)其他監(jiān)管要求

其他監(jiān)管要求方面，《條例》也提出了更高要求，具體包括：

明確支付機構(gòu)股權(quán)質(zhì)押、開展創(chuàng)新業(yè)務(wù)、重大事項變更等情況須向人民銀行備案。

增加吊銷支付牌照的事項：累計虧損超過其注冊資本的50%；自獲許可之日起，未實質(zhì)開展部分或者全部支付業(yè)務(wù)，或者已獲許可的部分或者全部支付業(yè)務(wù)連續(xù)停止2年以上；連續(xù)2個年度分類評級結(jié)果為最低等級；存在對支付服務(wù)市場穩(wěn)定運行具有較大不利影響的情形。

關(guān)于備付金，《條例》規(guī)定非銀行支付機構(gòu)凈資產(chǎn)與備付金日均余額的比例應(yīng)當(dāng)符合人民銀行的規(guī)定，而2號文中的規(guī)定是支付機構(gòu)的實繳貨幣資本與客戶備付金日均余額的比例不得低于10%。《條例》中將非銀行支付機構(gòu)備付金的日均余額與其凈資產(chǎn)而非實繳貨幣資本掛鉤，至于兩者之間的比例，并未明確，但此舉有限制非銀行支付機構(gòu)規(guī)模的作用。

《條例》明確非銀行支付機構(gòu)不得直接或變相開展清算業(yè)務(wù)，明確支付機構(gòu)發(fā)起的跨機構(gòu)支付業(yè)務(wù)，應(yīng)通過具有相應(yīng)合法資質(zhì)的清算機構(gòu)處理，確保資金和信息安全、透明。

《條例》強調(diào)非銀行支付機構(gòu)對于客戶個人信息跨境的保護要求，但在關(guān)聯(lián)公司內(nèi)部共享用戶信息采取較為寬松的態(tài)度。非銀行支付機構(gòu)被認(rèn)定為關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的，其在中國境內(nèi)收集和產(chǎn)生的用戶信息的儲存、處理和分析應(yīng)當(dāng)在境內(nèi)進行；向境外提供境內(nèi)用戶信息的，應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)規(guī)定，并經(jīng)用戶明示同意。而非銀行支付機構(gòu)與其關(guān)聯(lián)公司在共享用戶信息時，僅需確保依法合規(guī)、風(fēng)險可控，并經(jīng)用戶明示同意，防止用戶信息被不當(dāng)使用即可。

再次強調(diào)跨機構(gòu)間的支付業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)通過具有相應(yīng)合法資質(zhì)的清算機構(gòu)進行處理。類似規(guī)定曾在《非銀行支付機構(gòu)風(fēng)險專項整治工作實施方案》（銀發(fā)[2016]112號）中提出過，本次《條例》再次強調(diào)。

五.結(jié)語

從2010年的2號令頒布以來的10年間，我國的支付行業(yè)迎來了翻天覆地的變化，經(jīng)歷了移動流量的爆發(fā)，和移動支付的技術(shù)和行業(yè)高速發(fā)展。根據(jù)中國支付清算協(xié)會的數(shù)據(jù)，非銀行支付機構(gòu)的移動支付金額，從2012年的0.18萬億元，增長到2019年的254.53萬億元，復(fù)合年均增長率高達124%。高速的發(fā)展在給群眾生活帶來前所未有的便利之外，也引發(fā)了越來越明顯的風(fēng)險隱患。一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)大量開展金融業(yè)務(wù)，卻宣稱自己是科技公司，從而游離于監(jiān)管之外。本次《條例》的征求意見稿的指導(dǎo)思想，是要“堅持回歸本源、服務(wù)實體經(jīng)濟”。在這一背景之下，《條例》的出臺可謂正當(dāng)其時，是中央經(jīng)濟工作會議“強化反壟斷和防止資本無序擴張”精神的具體體現(xiàn)，將有助于優(yōu)化支付服務(wù)的管理，加強支付服務(wù)市場反壟斷規(guī)制，維護公平的市場競爭秩序，推動支付服務(wù)市場健康高質(zhì)量發(fā)展。如何細化《條例》中創(chuàng)新舉措的各方面，例如非銀行支付服務(wù)市場和全國電子支付市場的定義及范圍、儲值賬戶運營和支付交易處理兩類業(yè)務(wù)的具體分類方式和準(zhǔn)入要求、備付金日均余額與凈資產(chǎn)比例要求等，都將是未來持續(xù)關(guān)注的方向，我們期待在征求意見之后，能在最終稿或者相關(guān)解釋里面找到明確的答案。