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“創業投資”最早起源于美國，美國風險投資協會（NVCA, National Venture Capital Association) 將創業投資定義為由創業投資機構投入到新興、迅速發展、具有巨大競爭潛力的企業中的一種權益資本。創業投資行業在美國已有近70年歷史，其孵化并支持的獨角獸上市公司在股市市值占比已超過50%。20世紀80年代，創業投資行業進入中國，國家科委和財政部聯合幾家股東于1986年共同投資設立了中國創業風險投資公司，成為我國大陸第一家專營風險投資的股份制公司。歷經30余年的發展，中國的創業投資企業（“創投企業”）培育的獨角獸上市公司，在股市市值占比已達到約35%¹。創投行業為創新創業企業的發展提供了重要的資本力量，在促進創業、培育新動能、帶動就業等方面發揮著至關重要的作用，其健康的生態不僅有利于行業自身發展，更能有效引導和推動整個社會創新。

自2004年國務院頒布《國務院關于投資體制改革的決定》以來，國家及各級政府出臺了一系列創業投資相關的監管規定及鼓勵政策，引導和鼓勵各類市場主體支持及投資未上市成長性、創新性創業企業。創業投資基金（“創投基金”）作為創業投資活動的重要參與主體，如何滿足相關的監管要求及條件，靈活運用創業投資的鼓勵扶持政策，已成為創投行業一個共同關注的熱點話題。

結合海問多年對私募股權投資基金、PE/VC行業監管規則的理解及豐富的實踐經驗，我們將在《創投基金實務指南》系列文章中，詳細解析創投基金的界定標準、資金募集、運營管理、項目投資及退出等環節涉及的監管規定及鼓勵政策，助您輕松駕馭創投基金生命周期中可能遇到的各項法律及合規問題，在創投行業披荊斬棘，所向披靡。

專題一 創投基金的監管體系

一、 創投基金發展現狀

根據中國證券投資基金業協會（“基金業協會”）發布的數據顯示²，截至2021年12月30日，私募股權、創業投資基金管理人共15,012家，在管基金數量為44,951只，總規模超12.7萬億元人民幣。其中：

（1） 已在基金業協會備案的存續創投基金共14,510只，總規模超2.2萬億元人民幣，平均單只創投基金規模為1.6億元人民幣；

（2） 已在基金業協會備案的存續私募股權投資基金共30,801只，總規模超10.5萬億元人民幣，平均單只私募股權投資基金規模為3.41億元人民幣。

2021年新備案創投基金數量為4,517只，同比增長72.14%；新備案創投基金規模為2,230.95億元人民幣，同比增長31.84%。創投基金數量與規模均快速增長，增幅明顯，成為股權投資市場中的核心力量。

對比美國SEC公布的VC/PE行業數據，中國私募股權、創業投資基金管理人的數量是美國的6倍，管理基金數量是美國2.7倍，管理總規模約為美國0.4倍，單只創投基金的規模僅是美國的0.2倍。同時，超過60%的中國創投基金管理人是在管理其第一期基金。從中美數據比較來看，國內的創投基金管理人雖然數量眾多，但管理規模相對較小，管理經驗相對較少，專業性有待提升³。

二、 創投基金的監管體系

為支持創業投資行業的發展，國務院在頂層設計層面提出了一系列扶持創業投資的鼓勵政策：

為響應國務院的號召，相關行業監管部門/行業自律組織紛紛出臺了與創業投資相關的監管規定及鼓勵政策。對于創投基金，主要受制于下述監管部門/行業自律組織的管理：

（1） 國家發展和改革委員會（“發改委”）及地方發改部門：負責制定促進創業投資行業發展的政策及創投企業的認定標準與規范；

（2） 中國證券監督管理委員會（“證監會”）及其派出機構：負責認定創投基金的主體資格及其退出上市公司相關優惠條件；

（3） 基金業協會：負責創投基金的日常監督及行業自律管理；

（4） 國家稅務總局（“稅務總局”）、財政部：負責出臺創投基金適用的稅收優惠及財政扶持政策；

（5） 中國銀行保險監督管理委員會（“銀保監會”）：負責對接受保險資金投資的創投基金的監管。

三、 創投基金的主要監管政策

創投基金作為一類私募投資基金，其募、投、管、退環節均受證監會及基金業協會的監管，創投基金首次交割后需在基金業協會完成基金產品備案后方可進行投資活動，并且在其整個基金存續期限內均需遵守證監會及基金業協會不時出臺的有關私募投資基金的相關監管規定及行業自律規則。

此外，如創投基金希望享受創業投資的相關政策扶持，該等創投基金還需遵守《創業投資企業管理暫行辦法》（“《創投企業管理辦法》”）的相關規定⁴，在地方發改部門完成創投企業備案，并遵守發改委及相關部門出臺的監管要求。該類在基金業協會及地方發改部門均完成備案（“雙備案”）的創投基金將同時接受發改委/地方發改部門、證監會及基金業協會的管理，且在申請財稅政策扶持時，還應符合財政部、稅務總局的相關要求。

此外，如創投基金擬接受保險資金投資，其亦受到銀保監會的監管。

1. 證監會的監管政策

2014年8月21日，證監會頒布《私募投資基金監督管理暫行辦法》（“《私募基金監管辦法》”），明確了以下重要內容：

（1） 創投基金的內涵：創投基金是指主要投資于未上市創業企業普通股或者依法可轉換為普通股的優先股、可轉換債券等權益的股權投資基金；

（2） 行業監管政策與財政稅收政策的關系：享受國家財政稅收扶持政策的創投基金除應符合行業監管政策外，其投資范圍應當符合國家財政稅收相關規定；

（3） 差異化監管原則：將創投基金作為私募投資基金中的一個特殊類別，證監會及其派出機構、基金業協會可對創投基金采取區別于其他私募基金的差異化監督管理/行業自律，為創投基金提供便利與服務。

此后，為與各項針對創投企業的優惠鼓勵政策相銜接，證監會出臺了《上市公司創業投資基金股東減持股份的特別規定》（中國證券監督管理委員會公告[2020]17號，“《創投基金減持的特別規定》”）,與《私募基金監管問答——關于首發企業中創業投資基金股東的認定標準》《發行監管問答——關于首發企業中創業投資基金股東的鎖定期安排》及《私募基金監管問答——關于享受稅收政策的創業投資基金標準及申請流程》（合稱“證監會創投基金相關監管問答”），對創投基金享受各優惠鼓勵政策應滿足的各項要求進行解釋，該等要求較基金業協會在《私募投資基金備案須知》（“《備案須知》”）《有關私募投資基金“基金類型”和“產品類型”的說明》（“《私募基金類型說明》”）等文件中對創投基金的規定更為嚴格。

2. 基金業協會的行業自律規則

根據基金業協會發布的《私募基金登記備案相關問題解答（十三）》⁵及資產管理業務綜合報送平臺的相關要求，僅私募股權、創業投資基金管理人可受托管理創投基金與創投類FOF基金。

根據基金業協會發布的《備案須知》，創投基金作為一類私募投資基金，一方面，應遵守私募股權投資基金的一般性規定（例如：封閉運作、存續期限、基金年度報告及審計、投資范圍、股權確權、利益沖突的防范等）。另一方面，創投基金還需遵守《私募基金類型說明》中有關創投基金及創投類FOF基金的投資限制：

（1） 創投基金：主要向處于創業各階段的未上市成長性企業進行股權投資的私募基金（新三板掛牌企業視為未上市企業）；

（2） 創投類FOF基金：主要投向創投類私募基金、信托計劃、券商資管、基金專戶等資產管理計劃的私募基金。

因此，在基金業協會備案的“創投基金”及“創投類FOF基金”不能通過非公開發行、協議轉讓、大宗交易等方式，購買已上市公司股票，參與上市公司并購重組。

3. 發改委監管政策

2005年9月7日，發改委聯合證監會、稅務總局、財政部等十部委出臺了《創投企業管理辦法》，對創投企業的設立與備案、投資運作、政策扶持、監督管理進行了原則性的規定：

（1） 對創投企業實施備案管理制度，創投企業完成企業工商設立登記后，需在發改委或經同級人民政府確定且經國務院管理部門備案的省級（含副省級城市，下同）管理部門辦理備案。如創投企業未按照《創投企業管理辦法》規定完成備案程序，該等企業不受創投企業管理部門的監管，不得享受創投企業有關政策扶持；

（2） 支持國家與地方政府設立創業投資引導基金，通過參股和提供融資擔保等方式扶持創投企業的設立與發展；運用稅收優惠政策扶持創投企業發展并引導其增加對中小企業特別是中小高新技術企業的投資。

2006年4月17日，發改委為落實創投企業備案申請受理工作，頒布了《關于做好創業投資企業備案申請受理工作的通知》，對創投企業的備案程序、申請文件、受理機關等做了較為詳細的規定。

4. 稅務總局及財政部監管政策

2007年3月16日全國人民代表大會正式頒布了《企業所得稅法》，其第三十一條規定創投企業從事國家需要重點扶持和鼓勵的創業投資，可以按投資額的一定比例抵扣應納稅所得額。

同年12月6日，國務院發布了《企業所得稅法實施條例》，對《企業所得稅法》中提及的創投企業稅收優惠做了進一步解釋，明確“《企業所得稅法》第三十一條所稱抵扣應納稅所得額，是指創投企業采取股權投資方式投資于未上市的中小高新技術企業2年以上的，可以按照其投資額的70%在股權持有滿2年的當年抵扣該創投企業的應納稅所得額；當年不足抵扣的，可以在以后納稅年度結轉抵扣。”自此，國家對于創投企業的稅收扶持拉開帷幕。

稅務總局及財政部圍繞創投企業出臺了一系列的扶持政策，其中與創投基金有關且現行有效的全國性政策主要包括：

（1） 《關于實施創業投資企業所得稅優惠問題的通知》（國稅發[2009]87號）：就創投企業享受對初創科技型企業投資額抵扣的要求予以闡明，僅適用于法人創投企業，不適用于有限合伙制創投企業及其各類投資人；

（2） 《關于將國家自主創新示范區有關稅收試點政策推廣到全國范圍實施的通知》（財稅[2015]116號，“財稅116號文”）：將初創科技型企業投資額抵扣政策的適用范圍由法人創投企業擴展至有限合伙制創投企業的法人合伙人；

（3） 《關于有限合伙制創業投資企業法人合伙人企業所得稅有關問題的公告》（國家稅務總局公告2015年第81號）：就財稅116號文中提出的有限合伙制創投企業中法人合伙人企業所得稅優惠政策予以進一步解釋；

（4） 《關于創業投資企業和天使投資個人有關稅收政策的通知》（財稅[2018]55號，“財稅55號文”）：將初創科技型企業投資額抵扣政策的適用范圍擴大至有限合伙制創投企業中的個人合伙人，且對政策的適用要求與條件做了更為明確嚴格的規定；

（5） 《關于創業投資企業和天使投資個人稅收政策有關問題的公告》（國家稅務總局公告2018年第43號）：為貫徹落實財稅55號文，對該政策的執行口徑進行解釋；

（6） 《關于創業投資企業個人合伙人所得稅政策問題的通知》（財稅[2019]8號）：允許創投企業擇一在單一投資基金核算或按創投企業年度所得整體核算兩種方式中選擇，就其個人合伙人來源于創投企業的所得計算個人所得稅應納稅額；

（7） 《關于延續執行創業投資企業和天使投資個人投資初創科技型企業有關政策條件的公告》（財政部、稅務總局公告2022年第6號，“2022年第6號公告”）：《財政部、稅務總局關于實施小微企業普惠性稅收減免政策的通知》（財稅[2019]13號）將財稅55號文中有關初創科技型企業從業人數及資產總額和年銷售收入要求進行了適當放寬，，同時規定執行時間為2019年1月1日至2021年12月31日。由于該政策期限屆滿，2022年第6號公告出臺進一步延續該政策執行口徑至2023年12月31日。

5. 銀保監會監管政策

銀保監會于2014年12月12日發布了《關于保險資金投資創業投資基金有關事項的通知》，明確接受保險資金投資的創投基金及其管理人、被投資企業等應滿足的條件。

四、 創投基金與創投企業的認定標準

由于監管部門眾多且各監管部門的監管職權及考量因素的不同，創投基金在不同情形下的界定不盡相同，且其適用政策也存在差異。例如：

為進一步厘清創投企業的標準和界限，增強有關扶持政策的針對性和有效性，2021年4月14日發改委發布《創業投資主體劃型辦法（征求意見稿）》（“《劃型辦法》”），明確了創業投資和創業投資主體的定義、性質和分類，厘清了各類創業投資主體的劃型條件及鼓勵投資范圍和合規運作要求，為后續統一各創業投資相關法規政策的適用主體，增強各法規政策的協同性奠定了基礎。

按照《劃型辦法》的規定，創業投資主體的定義及分類如下圖所示：

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《創投基金實務指南》下期精彩預告：我們將帶您打開創投基金設立及募集階段法律及合規重點問題的盲盒，歡迎持續關注。

1.本段數據來源于麥肯錫發布的《透視中國創投生態，抓住十年黃金期》，原文鏈接如下：https://www.mckinsey.com.cn/%e9%80%8f%e8%a7%86%e4%b8%ad%e5%9b%bd%e5%88%9b%e6%8a%95%e7%94%9f%e6%80%81%ef%bc%8c%e6%8a%93%e4%bd%8f%e5%8d%81%e5%b9%b4%e9%bb%84%e9%87%91%e6%9c%9f/

2.來源于基金業協會發布的《2021年私募基金登記備案綜述》及《私募基金管理人登記及產品備案月報（2021年12月）》，原文鏈接如下：

https://www.amac.org.cn/researchstatistics/report/zgsmjjhysjbg/202201/P020220106409073144772.pdf  

https://www.amac.org.cn/researchstatistics/report/zgsmjjhysjbg/202201/P020220114702894833879.pdf 

3.來源于LP智庫發布的《中美創投脫鉤加劇：演變路徑、影響及應對策略》，原文鏈接如下：

http://www.lpinstitute.org.cn/index.php?id=317

4.《創投企業管理辦法》第三條：國家對創投企業實行備案管理。凡遵照本辦法規定完成備案程序的創投企業，應當接受創投企業管理部門的監管，投資運作符合有關規定的可享受政策扶持。未遵照本辦法規定完成備案程序的創投企業，不受創投企業管理部門的監管，不享受政策扶持。

5.《私募基金登記備案相關問題解答（十三）》：私募基金管理人應當在“私募證券投資基金管理人”、“私募股權、創業投資基金管理人”等機構類型，以及與機構類型關聯對應的業務類型中，僅選擇一類機構類型及業務類型進行登記；私募基金管理人只可備案與本機構已登記業務類型相符的私募基金，不可管理與本機構已登記業務類型不符的私募