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2022年4月6日，中國人民銀行會同國家發展和改革委員會、司法部、財政部、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、國家外匯管理局起草《中華人民共和國金融穩定法（草案征求意見稿）》（以下簡稱“金融穩定法草案”或“草案”），并向社會公開征求意見（意見反饋截止時間為2022年5月6日）。本文擬以金融穩定法草案為中心，簡要介紹其立法背景、出臺意義與主要內容，分析其所建立的風險防控機制，延伸探討我國金融監管體制改革的趨勢。

一、 立法背景和出臺意義

業界和學界關于設立《金融穩定法》的提議，早在21世紀初就曾多次出現。近年來，動蕩的國際形勢與我國自身的經濟發展規律加速了金融穩定法草案的出臺。2020年以來，新冠肺炎疫情在全球的蔓延以及二戰以來全球最嚴重的經濟衰退都使得國內外經濟形勢日漸嚴峻復雜。在此之際，國家整體的風險防控能力顯得尤其重要。我國經濟發展的自然規律也反映出對金融風險防范的需求。

2020年黨的十九屆五中全會提出“十四五計劃”，主要目標之一就是不斷完善防范化解重大風險的體制機制，尤其是金融風險。根據十四五計劃，宏觀層面的金融風險防控措施包括以下三個重要方面：其一是建設現代中央銀行制度，完善貨幣供應調控機制，健全市場化利率形成和傳導機制；其二是構建金融有效支持實體經濟體制機制，增強金融普惠性，提高直接融資比重；其三是完善現代金融監管體系，健全金融風險預防、預警、處置、問責制度體系。2021年的全國人民代表大會會議和中國人民政治協商會議上，有多位代表委員建議設立《金融穩定法》；2021年8月，中央財經委第十次會議做了《關于防范化解重大金融風險、做好金融穩定發展工作問題的匯報》，持續重點關注金融市場的安定性，人民銀行也因此加快推進制定《金融穩定法》；2022年3月兩會的政府工作報告，進一步提及應設立金融穩定保障基金，以制度化方式及時應對金融風險，擔任十三屆全國人大代表的央行副行長劉桂平也在兩會上建議，將《金融穩定法》列入全國人大的立法工作計劃，加快推進立法工作。

金融穩定法草案的出臺，對于維護國家長治久安、構建全面維護金融穩定的四梁八柱、建立統籌全局、體系完備的金融穩定工作機制和補足風險處置制度短板有著重要的戰略作用。中國人民銀行副行長劉桂平在《中國金融》2021年第6期撰文指出，制定《金融穩定法》，一是防范化解系統性金融風險的迫切需要，二是及時總結國內金融風險化解處置經驗，健全金融穩定工作機制的需要，三是解決金融穩定工作中的突出問題，保障下一階段金融風險防范化解工作順利實施的需要，四是借鑒國際監管改革經驗為我所用的需要。五是加強金融穩定頂層設計和統籌協調，健全金融法治的需要。

二、 草案的主要內容

金融穩定法草案共六章四十八條，分為總則、金融風險防范、金融風險化解、金融風險處置、法律責任、附則。其主要內容包括：

1. 健全金融穩定工作機制

· 由國家金融穩定發展統籌協調機制（國務院金融委）統籌金融穩定和改革發展，指揮開展重大金融風險防范、化解和處置工作，重大事項按程序報批。

· 有關部門和地方按照職責分工和金融委要求，依法履行金融風險防范化解處置職責，密切協調配合，形成工作合力。

·  存款保險基金管理機構和行業保障基金管理機構依法履行職責，發揮市場化、法治化處置平臺作用。

2. 強調持牌經營

任何單位和個人未經批準不得設立金融機構，不得從事或者變相從事金融業務活動。

3. 壓實各方金融風險防范化解和處置責任

· 壓實金融機構及其主要股東、實際控制人的主體責任，強化金融機構審慎經營義務，加強對主要股東、實際控制人的準入和監管要求。

· 壓實地方政府的屬地和維穩責任，及時主動化解區域金融風險。

· 壓實金融監管部門的監管責任，切實履行本行業本領域金融風險防控職責，嚴密防范、早期糾正并及時處置風險。

· 人民銀行發揮最后貸款人作用，守住不發生系統性金融風險的底線。

4. 建立處置資金池，明確權責利匹配、公平有序的處置資金安排

· 首先要求被處置機構積極自救化險，主要股東和實際控制人按照恢復與處置計劃或者監管承諾補充資本，對金融風險負有責任的股東、實際控制人依法履行自救義務；

· 同時，調動市場化資金參與被處置機構的并購重組，發揮存款保險基金、行業保障基金市場化、法治化處置平臺作用；

· 危及區域穩定，且窮盡市場化手段、嚴格落實追贓挽損仍難以化解風險的,依法動用地方公共資源；

· 重大金融風險危及金融穩定的，按照規定使用金融穩定保障基金,以切實防范道德風險，嚴肅市場紀律。

5. 設立金融穩定保障基金

明確建立金融穩定保障基金，作為國家重大金融風險處置后備資金。

6. 建立市場化法治化的風險處置機制

· 新增整體轉移資產負債、設立過橋銀行和特殊目的載體、暫停終止凈額結算等處置工具。

· 明確對被處置機構可以依法實施股權、債權減記和債轉股，分攤處置成本。

· 明確股權、債權的減記順位，明確債權人和相關利益主體通過風險處置所得不低于破產清算所得。

7. 對違法違規行為強化責任追究

8. 跨境處置合作

國務院金融管理部門按照對等、互利的原則，與境外監管部門開展信息共享和監管合作，及時、有效處置跨境金融風險，防范風險跨境傳染。

9. 適用范圍

境外金融機構、境外金融基礎設施在中華人民共和國境內設立的分支機構參照適用本法。中華人民共和國與其他國家或者地區對維護金融穩定制度另有安排的，按照相關安排執行。

 三、 淺析草案所建立的風險防控機制

金融穩定法草案按事前防范、事中化解和事后處置這三條線建立了全流程全鏈條的金融風險防控制度安排，對這三個鏈條項下的一些特色機制分析如下：

（一）事前防范

金融穩定法草案在全鏈條的風險控制機制的重點是風險防范。因此，草案第二章就聚焦“金融風險防范”。該部分共9條內容，重點是通過強調持牌經營、壓實主體責任、嚴格股東和實控人準入、明確股東和實控人禁止行為等手段來進行防范。  

在股東的準入資格方面，草案總結了近年來金融機構股東監管的實踐，強調金融機構的主要股東、實際控制人應當具有良好的資本實力、財務狀況和誠信記錄，符合法律、行政法規規定的審慎性條件；非金融企業作為金融機構主要股東或者實際控制人的，還應當具有規范的公司治理結構、清晰的股權架構以及健全的風險管理和內部控制機制。在股東責任上，強調不能虛假出資、抽逃資本、隱瞞和提供虛假財務會計報告等，并禁止金融機構的實際控制人以股權代持、隱匿關聯交易等方式掩蓋實際控制權。

此外，草案將恢復與處置計劃方案納入公司治理范疇。符合國務院金融管理部門規定條件的金融機構應當按照要求制定恢復與處置計劃，明確重大風險發生時恢復持續經營能力和有序處置的方案。

（二）事中化解

在事中化解方面，首要落實的是金融機構自身的主體責任。金融機構發生監管指標異常波動等風險情形的，應當區別情形依法采取降低資產負債規模、暫停有關業務、清收盤活資產、補充資本、暫停分配紅利、限制董事、監事、高級管理人員薪酬等措施主動化解風險。此外，草案也壓實了地方政府在屬地范圍內及監管部門在本行業范圍內的金融風險化解責任。

（三）事后處置

1、處置資金來源及使用順序 

草案秉持處置風險要先由金融機構自救紓困后采取外部救助，減少對公共資金的依賴的原則，明確在金融風險處置過程中，相關的資金和資源應按順序使用，即首先要求金融機構的主要股東和實際控制人按照恢復與處置計劃或者監管承諾補充資本，并要求對金融風險負有責任的股東、實際控制人對被處置金融機構實施救助；之后再調動市場化資金參與被處置金融機構并購重組；存款保險基金、行業保障基金依法出資；危及區域穩定且已窮盡市場化手段的情況之下，動用地方公共資源；最后，涉及重大金融風險危及金融穩定的，使用金融穩定保障基金。總結起來，資金使用順序依次為被處置金融機構的主要股東和實際控制人→市場化資金→存款保險基金與行業保障基金→省級財政和地方財政→金融穩定保障金。這一順序符合市場化、法治化的理念，也體現了壓實主體責任、防范道德風險的宗旨。

2、設立金融穩定保障基金

2022年3月5日，政府工作報告首次提出“設立金融穩定保障基金，運用市場化、法治化方式化解風險隱患，牢牢守住不發生系統性風險的底線”。3月25日，銀保監會官網發布的“答記者問”指出，設立金融穩定保障基金相關工作正在研究推進，初步考慮，金融穩定保障基金用于具有系統性隱患的重大風險處置，取之于市場，用之于市場，區分不同行業、不同主體實行差別化收費，以平衡好風險、收益與責任，避免國家和納稅人利益遭受損失。本次草案將這一概念以立法形式予以落實，其第29條對于金融穩定保障基金做出了框架性的制度安排：

（1）資金來源：由向金融機構、金融基礎設施等主體籌集的資金以及國務院規定的其他資金組成。參考美、歐等發達國家經驗，預計“其它資金”可能包括財政出資與金融穩定保障基金發行的債務融資等。同時，草案還規定必要時，央行再貸款等公共資金可用于為金融穩定保障基金提供流動性支持，金融穩定保障基金應當以處置所得、收益和行業收費等償還。

（2）基金的使用：金融穩定保障基金籌集、管理和使用的具體方法，由國務院規定。

（3）定位：由國家金融穩定發展統籌協調機制統籌管理，作為應對重大金融風險的后備資金。

3、處置措施和工具

草案授權金融管部門在實施金融風險處置過程中可以區別情形采取一系列處置措施，包括行使被處置機構的經營管理權，向第三方轉移業務、資產和負債，設立過橋銀行和特殊目的載體承接業務、資產和負債，暫停終止凈額結算，責令更換相關責任人員并追回績效薪酬，股權、債權減記和債轉股，中止被處置機構向境外匯出資金或要求其調回境外資產，要求被處置系統重要性機構所屬集團提供必要支持等。

近年來，在企業的破產重整實踐中，中國已經建立了不少工具和制度，但是，針對金融風險的處置而言，工具箱還不夠豐富。本次草案新設了一些處置工具，其中的亮點之一是向第三方機構或過橋銀行、特殊目的載體轉移被處置金融機構的業務、資產和負債。草案第31條更規定，實施整體轉移被處置金融機構資產和負債的，可以采取公告方式通知債權人以及相關利益主體，“處置措施于公告發布時生效，被處置金融機構的業務資質、訴訟主體資格和訴訟地位由受讓人承繼。”而根據我國公司法的一般原則和實踐，公司處置其全部資產和負債一般需要債權人同意或至少滿足一定通知期，并且受讓人并不能承繼業務資質，而是需要自行申請。此外，草案第35條還規定，對于作為承接主體的過橋銀行和特殊目的載體，金融主管部門可以對部分監管要求予以豁免或者變更。事實上，在包商銀行的處置過程中，就一定程度上使用了資產轉移的方式，由新設的蒙商銀行承接了包商銀行總行及內蒙古支行的資產和負債。此次草案對于整體轉移方式的規定和賦能，為這一工具的充分發揮奠定了法律基礎。

另一個亮點是，草案還首次從法律層面賦予金融管理部門對被處置金融機構實施股權、債權減記（應當按照股權、次級債權、普通債權的順序依次實施）和債轉股，并規定股東在被處置金融機構中的財產權益不足以彌補被處置金融機構資產損失，且拒絕追加出資或者追加出資仍不足以彌補資產損失的，應當全額減記股權。在我國現行的金融機構分類監管的規則體系下，一些規章雖然規定了金融主管部門可以在一定情況下責令相關股東轉讓股權或者限制其股東權利，但相關規則性質上為相關行業主管部門頒布的部門規章，無法為金融處置當局提供充分的法律支撐。中國人民銀行于2021年9月發布的《中國金融穩定報告》指出，高風險金融機構面臨的處置障礙之一便是，金融管理部門缺乏必要的處置權力。從國際良好實踐來看，一般賦予處置當局減記被處置金融機構股權或其他資本工具的權力；但我國現行法律暫未賦予金融管理部門減記股東股權的處置權力，除非進入破產程序，否則股東股權無法強制調整；行政處置階段，金融管理部門雖可責令股東轉讓股權，但強制力不足。草案中的這一規定彌補了這一不足。

同時，草案也注重對債權人的權利保障，明確其救濟渠道，包括債權人和相關利益主體認為在國務院金融管理部門實施的風險處置中，其所得低于被處置機構直接破產清算時期所能得到款項的，可以提起行政復議；對復議結果不服的，可以向人民法院提起訴訟，請求獲得補償。

四、 金融監管趨勢展望

近年來，我國的金融監管始終秉承穩中求進的基調，堅持服務實體經濟，深化金融改革開放。在世紀疫情的沖擊，以及烏俄沖突等復雜多變的國際形勢所帶來的經濟衰退下，防范和化解金融風險，尤其是系統性金融風險被提升至重中之重的地位。

國內現行金融監理著重于防范化解重大金融風險、做好金融穩定發展工作。2021年中央經濟工作會議要求加強金融法治建設，并定調“穩中求進”，意味著2022年的金融監管政策大概率將保持政策連續性，以保障國家經濟安全。全國人大常委會2021年度立法計劃中已經載明預備審議的商業銀行法、中國人民銀行法和反洗錢法，均已在2020年和2021年公布修訂草案并征求社會意見，同時載于2021年度立法計劃中的保險法亦有望發布修訂草案。金融穩定法也已被列入2022年立法項目。幾部金融行業基礎性大法的出臺和修改相輔相成，將加強金融穩定法律制度的頂層設計和跨行業跨部門的統籌協調，以防范系統性金融風險，維護金融體系的健康與穩定。