歐盟外國政府補(bǔ)貼條例以其對(duì)于中國赴歐企業(yè)的深遠(yuǎn)影響受到關(guān)注，海問此前在《海問觀察：歐盟外國政府補(bǔ)貼條例立法進(jìn)展及其影響》中從管轄權(quán)問題（即是否達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)）、程序性問題（程序、時(shí)限和法律后果）和實(shí)體性問題（如何評(píng)估具有扭曲性影響）方面，介紹歐盟外國補(bǔ)貼條例的監(jiān)管框架與立法進(jìn)展。結(jié)合近期針對(duì)中國企業(yè)的多宗深入調(diào)查、首例依職權(quán)調(diào)查和黎明突襲案件以及海問協(xié)助客戶在涉及歐盟投資項(xiàng)目中了解的信息，本文擬從歐盟外國補(bǔ)貼條例的立法與執(zhí)法概況出發(fā)，就近期涉及中國企業(yè)的部分案件作簡(jiǎn)要評(píng)述以及探討客戶關(guān)注主要問題，以期為企業(yè)提供參考。
1. 歐盟外國政府補(bǔ)貼條例立法回顧和執(zhí)法概覽
自2019年起，歐盟就具有扭曲市場(chǎng)效果的非歐盟國家補(bǔ)貼持續(xù)關(guān)注，逐步醞釀新的監(jiān)管工具以解決外國補(bǔ)貼對(duì)市場(chǎng)的扭曲性影響。2020年6月17日，歐盟委員會(huì)（“歐委會(huì)”）發(fā)布了《關(guān)于在外國補(bǔ)貼方面創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的白皮書》（“《白皮書》”），分析了外國補(bǔ)貼行為對(duì)歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的扭曲性影響，并就對(duì)外國補(bǔ)貼行為進(jìn)行立法規(guī)制公開征求意見。在《白皮書》及相關(guān)反饋意見的基礎(chǔ)上，歐委會(huì)于2021年5月5日發(fā)布了針對(duì)扭曲單一市場(chǎng)的外國補(bǔ)貼的法規(guī)提案以及不同立法路徑選擇的初步影響評(píng)估[1]以進(jìn)一步公開征求意見，擬通過一系列措施規(guī)范獲得外國補(bǔ)貼資助的企業(yè)在歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和濫用行為。
自2022年起，歐委會(huì)加快推進(jìn)針對(duì)外國補(bǔ)貼的立法進(jìn)程。2022年12月14日，歐洲議會(huì)正式通過《關(guān)于外國補(bǔ)貼扭曲歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的條例》[2]（“《條例》”）?！稐l例》于2023年7月12日起施行，其項(xiàng)下的強(qiáng)制申報(bào)義務(wù)已于2023年10月12日起開始適用。為配合《條例》項(xiàng)下申報(bào)程序的適用，歐委會(huì)于2023年2月23日發(fā)布《條例》的配套實(shí)施細(xì)則草案[3]（“《條例》實(shí)施細(xì)則草案”），并于2023年7月10日正式通過《條例》的配套實(shí)施細(xì)則[4]（“《條例》實(shí)施細(xì)則”），就《條例》項(xiàng)下并購交易及公共采購的申報(bào)義務(wù)和程序性事項(xiàng)進(jìn)行了具體規(guī)定，并配套發(fā)布針對(duì)并購交易（Form FS-CO）和公共采購（Form FS-PP）的申報(bào)表格。概言之，在《條例》規(guī)定的監(jiān)管框架和通知義務(wù)下，就直接或間接受到非歐盟國家財(cái)政資助的外國企業(yè)的并購交易、公共采購程序和一般商業(yè)活動(dòng)，歐委會(huì)有權(quán)進(jìn)行事前或事后審查；如相關(guān)外國補(bǔ)貼存在且有充分跡象表明相關(guān)補(bǔ)貼實(shí)際或潛在地扭曲歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，歐委會(huì)可采取深入調(diào)查（in-depth investigation），要求外國企業(yè)采取補(bǔ)救措施或禁止相關(guān)交易。具體適用方面，相較于《條例》實(shí)施細(xì)則草案，正式通過和適用的《條例》實(shí)施細(xì)則盡管就非歐盟財(cái)政資助寬泛的披露要求進(jìn)行了必要限縮，但亦引入較為復(fù)雜的法律和事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，例如就《條例》第5條項(xiàng)下“極易具有扭曲效果”的非歐盟財(cái)政資助，申報(bào)方應(yīng)當(dāng)詳細(xì)披露資助金額和類型、撥款機(jī)構(gòu)、目的和經(jīng)濟(jì)理由等信息及證明；就應(yīng)予申報(bào)的非歐盟財(cái)政資助，申報(bào)方則需披露資助類型和總額。同時(shí)，申報(bào)方還應(yīng)當(dāng)關(guān)注其在近三年內(nèi)獲得的非歐盟財(cái)政資助總額是否低于4,500萬歐元（針對(duì)并購交易中不屬于“極易具有扭曲效果”的非歐盟財(cái)政資助）或400萬歐元（針對(duì)公共采購），進(jìn)而判斷是否能夠適用相關(guān)披露豁免。復(fù)雜和多層級(jí)的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)使得申報(bào)方在前期評(píng)估監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)時(shí)負(fù)擔(dān)繁重的信息收集和測(cè)算工作，為企業(yè)的信息管理和交易時(shí)間表安排帶來挑戰(zhàn)。就審查決定而言，鑒于外國補(bǔ)貼審查案件中第三國向交易當(dāng)事方所提供的特定財(cái)政資助可能屬于敏感信息，為避免相關(guān)敏感信息的大范圍披露，歐委會(huì)采取與歐盟合并條例項(xiàng)下經(jīng)營者集中審查相區(qū)別的公示方式。具體而言，如歐委會(huì)在初步審查后決定結(jié)束審查，相關(guān)決定將通過行政信函（administrative letter）的形式送達(dá)申報(bào)方以及涉及同案其他審查程序的歐盟成員國；而就確定啟動(dòng)深入調(diào)查的案件，歐委會(huì)將根據(jù)《條例》第10條的規(guī)定在《歐盟官方公報(bào)》發(fā)布一份載有主要決定內(nèi)容的摘要，載明相關(guān)事實(shí)問題和法律問題，并針對(duì)外國補(bǔ)貼的存在以及潛在或?qū)嶋H扭曲效果進(jìn)行初步評(píng)估。在截至2024年1月19日《條例》全面施行100天之際，歐委會(huì)發(fā)布執(zhí)法簡(jiǎn)報(bào)[5]披露，在此期間共有53宗交易已進(jìn)行預(yù)申報(bào)商談，其中14宗已進(jìn)行正式申報(bào)，9宗已進(jìn)行全面評(píng)估。多數(shù)交易（47宗）亦受限于歐盟或其成員國的經(jīng)營者集中申報(bào)反壟斷審查，近半數(shù)交易（26宗）受限于歐盟成員國的外商投資安全審查；同時(shí)，約三分之一預(yù)申報(bào)商談案件的申報(bào)方涉及私募基金。值得注意的是，在《條例》項(xiàng)下規(guī)定的強(qiáng)制申報(bào)義務(wù)生效（即2023年10月12日）的100天內(nèi)，歐委會(huì)未開啟任何深入調(diào)查程序。截至本文發(fā)布之日，《條例》下規(guī)定的強(qiáng)制申報(bào)義務(wù)生效已近200天，目前尚未有針對(duì)并購交易的深入調(diào)查，但歐委會(huì)已陸續(xù)公布就部分涉及中國企業(yè)的公共采購?fù)稑?biāo)項(xiàng)目發(fā)起深入調(diào)查，具體請(qǐng)見下文第2部分的分析和討論。
2. 近期針對(duì)中國企業(yè)的多宗深入調(diào)查、首例依職權(quán)調(diào)查和黎明突襲案件
自《條例》頒布和實(shí)施以來，在并購交易領(lǐng)域，歐委會(huì)尚未啟動(dòng)深入調(diào)查程序；在公共采購程序領(lǐng)域，歐委會(huì)共在三宗案件中啟動(dòng)深入調(diào)查程序，前述案件分別涉及兩項(xiàng)歐盟國家的公共采購項(xiàng)目，調(diào)查對(duì)象均涉及中國企業(yè)：(1) 保加利亞電動(dòng)機(jī)車案：2024年2月16日，在歐委會(huì)首次發(fā)起深入調(diào)查程序的案件中，接受調(diào)查的為中車青島四方機(jī)車公司參與的保加利亞交通和通訊部價(jià)值6.1億歐元的20輛電動(dòng)機(jī)車公共采購?fù)稑?biāo)項(xiàng)目。中車青島四方機(jī)車公司是中國中車（601766.SH；1766.HK）的子公司，中國中車是鐵路機(jī)車領(lǐng)域的主要生產(chǎn)商，實(shí)際控制人為國資委。本案涉及歐盟傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)設(shè)施，該行業(yè)領(lǐng)域長期受到來自非歐盟國家企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。作為背景，在另外兩宗歐盟合并控制審查（或稱經(jīng)營者集中審查）案例中，歐委會(huì)或相關(guān)歐盟國家競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法部門對(duì)中國中車的相關(guān)評(píng)估曾招致廣泛爭(zhēng)議：2019年，歐委會(huì)禁止了西門子對(duì)阿爾斯通軌道交通業(yè)務(wù)的收購。歐委會(huì)在評(píng)估本次收購的競(jìng)爭(zhēng)影響時(shí)，考慮市場(chǎng)潛在進(jìn)入者（包括中國中車）對(duì)于合并后實(shí)體的競(jìng)爭(zhēng)約束。經(jīng)調(diào)查評(píng)估，歐委會(huì)當(dāng)時(shí)認(rèn)為中國中車進(jìn)入歐盟高速和超高速機(jī)車市場(chǎng)的可能性、及時(shí)性和充分性不足以消除本次收購潛在的反競(jìng)爭(zhēng)影響[6]。
2020年，德國聯(lián)邦卡特爾局批準(zhǔn)中國中車的一家子公司中車株洲電力機(jī)車有限公司收購福斯羅機(jī)車的調(diào)車機(jī)部門。德國聯(lián)邦卡特爾局提出，在對(duì)本次收購進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估時(shí)，已充分地研究與中國國有企業(yè)作為收購方的特殊性，包括考慮了潛在的國家補(bǔ)貼、技術(shù)和財(cái)務(wù)手段以及其他戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)，中國中車潛在的價(jià)格銷售策略以及經(jīng)國家補(bǔ)貼后在相關(guān)市場(chǎng)中的成本優(yōu)勢(shì)，其最終認(rèn)為，中國中車作為一家成熟的制造商，可以在未來從福斯羅機(jī)車的專業(yè)技術(shù)中獲益，現(xiàn)有的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)注不足以成為禁止本次收購的理由。以2020年的時(shí)點(diǎn)評(píng)估，事實(shí)上過去幾年中，福斯羅機(jī)車的競(jìng)爭(zhēng)力降低，新的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手進(jìn)入市場(chǎng)，提供創(chuàng)新的牽引技術(shù)，中國中車截至當(dāng)時(shí)為止在歐洲市場(chǎng)的地位相對(duì)不顯著[7]。
與上述歐委會(huì)和德國競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的預(yù)期可能存在偏離的是，作為對(duì)機(jī)車行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)情況的統(tǒng)計(jì)，在經(jīng)合組織于2023年3月發(fā)布的《衡量國際市場(chǎng)的扭曲：鐵路機(jī)車價(jià)值鏈》（Measuring Distortions in International Markets: the Rolling-Stock Value Chain）中，中國中車被認(rèn)為是全球最大的鐵路機(jī)車生產(chǎn)商，市場(chǎng)份額達(dá)到近25%[8]。在保加利亞電動(dòng)機(jī)車案中，歐委會(huì)在立案階段認(rèn)為有足夠跡象表明中國中車收到外國補(bǔ)貼且該等補(bǔ)貼有可能扭曲歐盟內(nèi)部市場(chǎng)[9]。2024年3月24日，中車青島四方機(jī)車公司退出了保加利亞電動(dòng)機(jī)車項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)，歐委會(huì)結(jié)束本案調(diào)查。(2) 羅馬尼亞光伏案：2024年4月3日，歐委會(huì)就羅馬尼亞110MW光伏園區(qū)項(xiàng)目招標(biāo)項(xiàng)目分別針對(duì)兩個(gè)投標(biāo)聯(lián)合體展開深入調(diào)查，分別為羅馬尼亞ENEVO集團(tuán)和LONGi Solar Technologie GmbH組成的聯(lián)合體，以及上海電氣（英國）有限公司和上海電氣香港國際工程有限公司組成的聯(lián)合體。其中：聯(lián)合體之一牽頭人羅馬尼亞ENEVO集團(tuán)是一家總部設(shè)在羅馬尼亞的工程和咨詢服務(wù)公司；聯(lián)合體參與方LONGi Solar Technologie GmbH是隆基綠能（601012.SH）的德國子公司，隆基綠能是及中國光伏制造業(yè)企業(yè)，實(shí)際控制人為一名自然人。
聯(lián)合體之二的參與方上海電氣（英國）有限公司和上海電氣香港國際工程有限公司均為上海電氣（601727.SH）的全資子公司。上海電氣是一家國有企業(yè)，實(shí)際控制人為上海市國資委。
本案中，歐委員相關(guān)官員曾表示“太陽能電池板已成為歐洲的重要戰(zhàn)略物資。針對(duì)太陽能電池板行業(yè)外國補(bǔ)貼的兩項(xiàng)新的深入調(diào)查旨在通過確保歐盟單一市場(chǎng)中的企業(yè)具有真正的競(jìng)爭(zhēng)力，從而維護(hù)歐洲的經(jīng)濟(jì)安全和競(jìng)爭(zhēng)力?！?/span>[10]值得一提的是，根據(jù)歐盟官方披露的就兩宗羅馬尼亞光伏案的《立案通知摘要》，歐委會(huì)一定程度上論述了其對(duì)歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的扭曲影響的分析邏輯（盡管相關(guān)分析非常初步，但仍可提供一定有益參考），具體而言：- 申報(bào)方收到潛在外國補(bǔ)貼的絕對(duì)金額遠(yuǎn)高于聯(lián)合體授予合同價(jià)值。參考《條例》第19段的介紹，外國補(bǔ)貼占公共采購程序中授予合同估計(jì)價(jià)值的比例顯著的情形下，更可能被認(rèn)為對(duì)歐盟內(nèi)部市場(chǎng)造成扭曲。歐委會(huì)因此認(rèn)為有必要深入調(diào)查投標(biāo)方提出的報(bào)價(jià)，以評(píng)估潛在外國補(bǔ)貼是否對(duì)報(bào)價(jià)產(chǎn)生潛在扭曲影響。
- 在申報(bào)方未能明確說明外國補(bǔ)貼的目的、所附條件以及用途的情況下，歐委會(huì)結(jié)合競(jìng)標(biāo)方集團(tuán)內(nèi)部存在的內(nèi)部融資安排，論證本案中競(jìng)標(biāo)方上層控股主體直接收到的補(bǔ)貼可能使得競(jìng)標(biāo)方受益，從而可能對(duì)歐盟內(nèi)部市場(chǎng)有扭曲作用[11]。
- 針對(duì)申報(bào)方LONGi Solar Technologie GmbH的案件，申報(bào)方上層控股主體隆基綠能接受的出口信貸屬于“不符合經(jīng)合組織關(guān)于官方支持的出口信貸安排的出口融資措施”，是《條例》下“極易具有扭曲效果”的一類外國補(bǔ)貼。
- 針對(duì)申報(bào)方上海電氣（英國）有限公司和上海電氣香港國際工程有限公司的案件，申報(bào)方上層控股主體上海電氣為申報(bào)方的業(yè)務(wù)經(jīng)營提供的財(cái)政援助，以及上海電氣境外業(yè)務(wù)存在虧損的特點(diǎn)，亦作為額外的評(píng)估因素。
以上案件體現(xiàn)出歐盟對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)關(guān)注。作為歐盟光伏產(chǎn)業(yè)政策的大背景，歐盟近期采取多項(xiàng)行動(dòng)旨在解決歐盟對(duì)太陽能組件的外部依賴，例如2024年4月15日，在歐盟能源理事會(huì)非正式會(huì)議期間，歐委會(huì)能源專員代表歐盟與23個(gè)歐盟國家的能源部長和行業(yè)代表簽署《歐盟太陽能憲章》。此前的相關(guān)行動(dòng)亦包括《凈零工業(yè)法案》（2024年2月達(dá)成政治協(xié)議）的制定和歐洲太陽能光伏產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的建立。其中與公共采購相關(guān)的背景是，太陽能光伏發(fā)電和太陽能熱發(fā)電技術(shù)被認(rèn)為是凈零工業(yè)技術(shù)的一種，《凈零工業(yè)法案》要求在相關(guān)公共采購中，除價(jià)格和成本標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)考慮供應(yīng)來源多樣化，如果單一來源的供應(yīng)量超過歐盟內(nèi)特定凈零技術(shù)需求量的65%，則視為供應(yīng)不夠多樣化[12]；在《歐盟太陽能憲章》項(xiàng)下，歐盟成員國承諾確保在公共采購中，《條例》中的相關(guān)要求得到充分執(zhí)行[13]。以上政策的出臺(tái)均系為回應(yīng)歐盟對(duì)太陽能組件領(lǐng)域的外部依賴。歐洲對(duì)太陽能電池組件的需求大部分來自單一供應(yīng)商（中國）的進(jìn)口，歐盟認(rèn)為這種集中會(huì)給價(jià)值鏈的韌性造成短期風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)依賴歐洲以外的供應(yīng)商亦將給太陽能電池板的價(jià)格穩(wěn)定性造成長期風(fēng)險(xiǎn)[14]。三宗深入調(diào)查案件均系當(dāng)事企業(yè)根據(jù)《條例》向歐委會(huì)事先申報(bào)，歐委會(huì)在經(jīng)初步調(diào)查后認(rèn)為有充分跡象表明當(dāng)事企業(yè)可能獲得了扭曲國內(nèi)市場(chǎng)的外國補(bǔ)貼，從而啟動(dòng)深入調(diào)查程序。深入調(diào)查階段，歐委會(huì)將進(jìn)一步評(píng)估非歐盟財(cái)政資助是否構(gòu)成直接或間接賦予涉案企業(yè)選擇性利益的外國補(bǔ)貼，以及是否使得涉案企業(yè)得以在投標(biāo)中獲得不適當(dāng)?shù)膬?yōu)勢(shì)。2024年4月9日，歐委會(huì)宣布，其正在針對(duì)中國風(fēng)機(jī)供應(yīng)商在西班牙、希臘、法國、羅馬尼亞和保加利亞開發(fā)風(fēng)電廠的活動(dòng)展開反補(bǔ)貼調(diào)查[15]，這是《條例》項(xiàng)下第一宗“依職權(quán)審查（ex-officio review）”的案件。依職權(quán)審查是《條例》第二章第9條賦予歐委會(huì)的一項(xiàng)廣泛的權(quán)力，審查對(duì)象包括未達(dá)到法定申報(bào)門檻的經(jīng)營者集中和公共采購程序。歐委會(huì)將有權(quán)利審查在適用日期之前的3–5年內(nèi)授予的外國補(bǔ)貼。換言之，就《條例》生效之前的補(bǔ)貼，最早可以追溯至2018年，涵蓋所有非歐盟國家提供的政府補(bǔ)貼。就本次調(diào)查，歐委會(huì)相關(guān)官員稱“不能再讓太陽能電池板、電動(dòng)汽車、風(fēng)能或基本芯片上發(fā)生的事情重演[16]”。作為歐盟相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策背景，2023年10月24日歐盟出臺(tái)《歐盟風(fēng)電行動(dòng)計(jì)劃》以幫助歐盟建立健康和有競(jìng)爭(zhēng)力的風(fēng)能供應(yīng)鏈，應(yīng)對(duì)一系列包括來自中國制造業(yè)壓力在內(nèi)的挑戰(zhàn)[17]。此外，“陸上風(fēng)能和近?？稍偕茉醇夹g(shù)”是歐盟《凈零工業(yè)法案》下“凈零工業(yè)技術(shù)”的一種，該法案旨在擴(kuò)大歐盟清潔技術(shù)的生產(chǎn)規(guī)模，其中亦包含對(duì)于公共采購程序中來源多樣化指標(biāo)的要求。根據(jù)歐盟中國商會(huì)信息，歐委會(huì)授權(quán)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)于2024年4月23日對(duì)一家在歐盟從事安全設(shè)備生產(chǎn)和銷售的中國公司進(jìn)行了“黎明突襲”，即在未通知的情況下展開突襲現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查。執(zhí)法人員稱“有跡象表明，根據(jù)《條例》，被調(diào)查企業(yè)可能接受涉及扭曲歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的外國補(bǔ)貼”。與歐盟反壟斷執(zhí)法活動(dòng)相似，黎明突襲檢查的手段為歐委會(huì)執(zhí)法中經(jīng)常運(yùn)用的工具之一，同時(shí)亦為《條例》項(xiàng)下第14條賦予的權(quán)力。
結(jié)合我們與客戶的交流以及項(xiàng)目中與境外律師的交流，我們將與《條例》及其實(shí)施和執(zhí)法活動(dòng)相關(guān)的主要關(guān)注的問題簡(jiǎn)要列舉如下，供參考。
3.1 公共采購程序中的事先申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)
如果一項(xiàng)歐盟公共采購程序滿足以下條件的，主要承包商以及主要供應(yīng)商和分包商應(yīng)當(dāng)向歐委會(huì)申報(bào)外國補(bǔ)貼審查：(1) 采購合同的金額預(yù)計(jì)至少為2.5億歐元（如果公共采購程序涉及多個(gè)標(biāo)段的，則在經(jīng)營者投標(biāo)的各標(biāo)段總價(jià)值超過1.25億歐元的情形下亦需申報(bào)）；以及(2) 在申報(bào)前三年內(nèi)經(jīng)營者從單一非歐盟國家獲得的財(cái)政資助的總額至少為400萬歐元。需要提示的是，根據(jù)項(xiàng)目中了解信息，前述采購合同金額門檻2.5億歐元并非指供應(yīng)商在合同項(xiàng)下向采購方所支付的合同價(jià)款總額，而是指該公共采購項(xiàng)目的預(yù)計(jì)價(jià)值。在運(yùn)營類項(xiàng)目中，這一金額系指預(yù)計(jì)通過該項(xiàng)目可以產(chǎn)生的全部營業(yè)額，通常應(yīng)由招標(biāo)機(jī)構(gòu)根據(jù)既定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行估算。此外，并非所有財(cái)政資助都會(huì)被視為補(bǔ)貼，但是測(cè)試是否達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)這一管轄權(quán)問題時(shí)需要統(tǒng)計(jì)財(cái)政資助，就“非歐盟財(cái)政資助”是否構(gòu)成“外國補(bǔ)貼”，則將在實(shí)體性程序中進(jìn)一步評(píng)估。具體而言，“非歐盟財(cái)政資助”的概念在最廣泛的意義上涵蓋了非歐盟國家的任何類型的對(duì)公共資源的調(diào)用。除了公共撥款，亦包括了國家擔(dān)保、稅收優(yōu)惠、土地租賃、放棄收入以及在第三國涉及公共部門的任何類型的業(yè)務(wù)。在此意義上，無論產(chǎn)品、服務(wù)或者對(duì)價(jià)是否在公平條件下提供（即是否符合市場(chǎng)條件），均不影響申報(bào)義務(wù)的評(píng)估，當(dāng)然這些這些問題可以在實(shí)質(zhì)性評(píng)估程序中具體審查（即是否構(gòu)成扭曲內(nèi)部市場(chǎng)的外國補(bǔ)貼）。3.2 財(cái)政資助門檻計(jì)算和申報(bào)信息披露適用不同規(guī)則
如上文所述，《條例》下的“非歐盟財(cái)政資助”是非常寬泛的概念，最終《條例》實(shí)施細(xì)則豁免對(duì)特定非歐盟財(cái)政資助的披露，例如，一些企業(yè)會(huì)向非歐盟國家公共實(shí)體出售產(chǎn)品，只要相關(guān)產(chǎn)品系按照市場(chǎng)價(jià)格/條件進(jìn)行交易的，則無需在申報(bào)時(shí)披露[18]；僅要求披露在之前三年內(nèi)預(yù)估財(cái)政資助總額達(dá)到或超過4,500萬歐元（針對(duì)經(jīng)營者集中程序中不屬于“極易具有扭曲效果”的非歐盟財(cái)政資助）或400萬歐元（針對(duì)公共采購程序）的國家的財(cái)政資助[19]。為避免疑問，在評(píng)估申報(bào)義務(wù)時(shí)仍需將豁免披露的財(cái)政資助納入計(jì)算，以評(píng)估是否達(dá)到申報(bào)門檻。實(shí)踐中，如果企業(yè)自身經(jīng)營規(guī)模較大，僅為評(píng)估申報(bào)義務(wù)即收集寬泛的財(cái)政資助信息負(fù)擔(dān)較重，可能會(huì)考慮在評(píng)估申報(bào)義務(wù)時(shí)推定達(dá)到財(cái)政資助的申報(bào)門檻，而在正式申報(bào)中根據(jù)《條例》實(shí)施細(xì)則提交需要披露的具體財(cái)政資助。3.3 經(jīng)營者計(jì)算財(cái)政資助的口徑，在并購交易和公共采購程序中有所不同
在適用于并購交易的申報(bào)義務(wù)評(píng)估中，對(duì)于交易各方財(cái)政資助的計(jì)算應(yīng)當(dāng)追溯至最終控制人統(tǒng)計(jì)其控制的全部實(shí)體的財(cái)政資助（與歐盟合并控制審查的要求一致）[20]；在適用于公共采購的申報(bào)義務(wù)評(píng)估中，申報(bào)方應(yīng)計(jì)算財(cái)政資助的范圍限于申報(bào)方自身、申報(bào)方的上層控股主體以及申報(bào)方控制的實(shí)體、參與一同投標(biāo)的聯(lián)合投標(biāo)人以及項(xiàng)目貢獻(xiàn)率達(dá)到20%以上的主要供應(yīng)商或分包商[21]。3.4 財(cái)政資助信息披露的詳細(xì)程度
對(duì)于每筆金額超過100萬歐元的“極易具有扭曲效果”的財(cái)政資助，交易各方需要披露詳細(xì)信息：（1）財(cái)政資助的形式；（2）財(cái)政資助的提供國和授予機(jī)構(gòu)；（3）財(cái)政資助的金額、目的、經(jīng)濟(jì)合理性、附加條件、主要內(nèi)容及特點(diǎn)；（4）財(cái)政資助是否為接收方帶來任何利益，具體評(píng)估時(shí)應(yīng)根據(jù)可比較的基準(zhǔn)來衡量，例如私人投資者的投資行為、市場(chǎng)上可獲得的融資利率、可比較的稅收待遇或特定商品或服務(wù)的足額報(bào)酬等；以及（5）財(cái)政資助是否僅向特定企業(yè)或行業(yè)提供。其他的財(cái)政資助則僅需要按不同的財(cái)政資助的種類和國別進(jìn)行匯總披露，并受限于前文第3.2條提及的金額豁免。根據(jù)《條例》，以下幾種類型的外國補(bǔ)貼“極易具有扭曲效果”：（1）在沒有可行重組計(jì)劃的情況下授予陷入困境企業(yè)的外國補(bǔ)貼；（2）對(duì)受益企業(yè)的債務(wù)/負(fù)債的無限責(zé)任擔(dān)保；（3）不符合經(jīng)合組織關(guān)于官方支持的出口信貸安排的出口融資措施；以及（4）直接促成并購交易、或促成企業(yè)通過提交“具備非正當(dāng)優(yōu)勢(shì)的投標(biāo)”而贏得公共合同的補(bǔ)貼。作為一項(xiàng)技術(shù)細(xì)節(jié)，企業(yè)在申報(bào)表格的“極易具有扭曲效果”的財(cái)政資助類目下提交財(cái)政資助信息，不代表企業(yè)默認(rèn)該等財(cái)政資助已經(jīng)構(gòu)成了“外國補(bǔ)貼”，亦不構(gòu)成企業(yè)對(duì)該等財(cái)政資助可能對(duì)歐盟內(nèi)部市場(chǎng)產(chǎn)生“扭曲性影響”的默認(rèn)。3.5 對(duì)扭曲性影響的評(píng)估
《條例》和《條例》實(shí)施細(xì)則目前對(duì)扭曲性影響的評(píng)估未出臺(tái)相關(guān)指引，但是提供相關(guān)考慮因素[22]：（1）補(bǔ)貼的金額和性質(zhì)，即外國補(bǔ)貼占交易對(duì)價(jià)或者授予合同預(yù)估價(jià)值的比例；（2）企業(yè)規(guī)模與活躍程度，即對(duì)大型企業(yè)的外國補(bǔ)貼、對(duì)在歐盟內(nèi)部市場(chǎng)活躍程度較高的企業(yè)的外國補(bǔ)貼相較而言造成扭曲性影響的可能性更高；（3）相關(guān)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)和競(jìng)爭(zhēng)狀況，例如在產(chǎn)能過剩的市場(chǎng)中外國補(bǔ)貼更可能造成市場(chǎng)扭曲；以及（4）外國補(bǔ)貼的目的、附加的條件以及用途。3.6 企業(yè)擁有的相關(guān)程序性權(quán)利
受益于《條例》項(xiàng)下申報(bào)前商談申請(qǐng)的程序，在個(gè)別并購交易和競(jìng)標(biāo)項(xiàng)目中，赴歐企業(yè)通過商談咨詢?nèi)〉脽o需申報(bào)的結(jié)論。就較為明確觸發(fā)申報(bào)義務(wù)的交易或者競(jìng)標(biāo)事項(xiàng)，歐委會(huì)亦鼓勵(lì)申報(bào)方預(yù)留充分時(shí)間基于申報(bào)材料初稿進(jìn)行商談溝通，與歐盟的合并控制審查程序相似，預(yù)計(jì)商談溝通機(jī)制亦將在實(shí)施上成為申報(bào)的必要前置環(huán)節(jié)。在《條例》項(xiàng)下被調(diào)查企業(yè)亦被賦予申辯和申請(qǐng)查閱信息的程序性權(quán)利。
就歐盟外國補(bǔ)貼審查而言，鑒于自2024年3月1日起外國補(bǔ)貼審查案件將被委托至歐盟委員會(huì)競(jìng)爭(zhēng)總局新設(shè)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)K管理局，預(yù)期相關(guān)執(zhí)法活動(dòng)會(huì)進(jìn)一步增加。根據(jù)歐委會(huì)發(fā)布的系列問答，歐委會(huì)此前已承諾將于2024年7月12日前就“扭曲性影響”和“平衡測(cè)試”作進(jìn)一步澄清，并將于2026年4月前發(fā)布相關(guān)指南[23]。具體指南發(fā)布前，審查標(biāo)準(zhǔn)和操作層面仍具有較大的不確定性。
此外，外國政府補(bǔ)貼審查亦非歐盟監(jiān)管中國企業(yè)在歐盟經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的唯一工具。例如，2021年4月，歐盟就針對(duì)封鎖本國市場(chǎng)的第三國投資者建立“國際采購工具（International Procurement Instrument – IPI）”[24]，旨在解決第三國補(bǔ)貼或其他形式的國家支持造成的歐盟內(nèi)部公共采購市場(chǎng)扭曲問題。2023年10月，歐盟啟動(dòng)了針對(duì)中國新能源汽車對(duì)歐出口的反補(bǔ)貼調(diào)查[25]，稱已掌握中國政府補(bǔ)貼對(duì)歐盟相關(guān)行業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生負(fù)面影響的足夠證據(jù)。2024年4月10日，歐委會(huì)在時(shí)隔7年后更新發(fā)布了關(guān)于中國市場(chǎng)扭曲的國家報(bào)告[26]，旨在就歐盟正在進(jìn)行的相關(guān)反傾銷調(diào)查提供有關(guān)中國經(jīng)濟(jì)情況、市場(chǎng)情況以及特定行業(yè)領(lǐng)域的最新信息。一系列政策和舉措直接或間接地折射出歐盟面對(duì)尤其是包括中國在內(nèi)的其他國家經(jīng)營者市場(chǎng)進(jìn)入時(shí)的監(jiān)管立場(chǎng)。在全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和地緣政治背景下，歐盟對(duì)華經(jīng)貿(mào)措施及其相關(guān)研究正逐漸呈現(xiàn)出系統(tǒng)性和保護(hù)主義色彩，后續(xù)走向不僅與逐步建立的監(jiān)管工具實(shí)際執(zhí)行情況相關(guān)，亦與國際政治和全球貿(mào)易交流的趨勢(shì)緊密結(jié)合，目前尚不明朗。建議密切關(guān)注相關(guān)執(zhí)法進(jìn)展，及時(shí)調(diào)整集團(tuán)內(nèi)部合規(guī)策略。如預(yù)期相關(guān)交易可能觸發(fā)申報(bào)義務(wù)或引發(fā)主動(dòng)調(diào)查，建議善用當(dāng)?shù)芈蓭熧Y源，在現(xiàn)行規(guī)則框架內(nèi)積極運(yùn)用商談溝通、豁免機(jī)制等程序性工具以及其他實(shí)體性抗辯角度，以妥善應(yīng)對(duì)和維護(hù)自身權(quán)益。
*本文系基于公開文件的解讀以及項(xiàng)目中與境外律師交流形成，僅作一般性信息參考之用途，不構(gòu)成任何法域的正式法律意見或建議。[1] Impact Assessment Accompanying the Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on foreign subsidies distorting the internal market，官方文本請(qǐng)見：https://competition-policy.ec.europa.eu/system/files/2021-06/foreign_subsidies_impact_assessment_report.pdf
[2] Regulation (Eu) 2022/2560 of the European Parliament and of the Council of 14 December 2022 on foreign subsidies distorting the internal market，官方文本請(qǐng)見：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32022R2560&from=EN[3] Commission Implementing Regulation (EU) …/... of XXX on Detailed Arrangements for the Conduct of Proceedings by the Commission pursuant to Regulation (EU) 2022/2560 of the European Parliament and of the Council on Foreign Subsidies Distorting the Internal Market，官方文本請(qǐng)見：https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13602-Distortive-foreign-subsidies-procedural-rules-for-assessing-them_en[4] Regulation (EU) 2023/1441 of 10 July 2023 on Detailed Arrangements for the Conduct of Proceedings by the Commission Pursuant to Regulation (EU) 2022/2560 of the European Parliament and of the Council on Foreign Subsidies Distorting the Internal Market，官方文本請(qǐng)見：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2023.177.01.0001.01.ENG[5] The Foreign Subsidies Regulation – 100 days since start of application of the notification obligation | Competition FSR Brief No 1/2024，官方文本請(qǐng)見：https://competition-policy.ec.europa.eu/document/download/22197012-2036-4b1e-8b02-0eb8b2d6e666_en?filename=kdar24001enn_competition_FSR_brief_1_2024_100-days-of-FSR-notification-obligation.pdf[6] 具體請(qǐng)見：歐委會(huì)2019年2月6日就Siemens/Alstom案件作出的決定，M.8677，第533段，官方文本請(qǐng)見：https://ec.europa.eu/competition/mergers/cases1/20219/m8677_9376_7.pdf[7] 官方新聞發(fā)布請(qǐng)見：https://www.bundeskartellamt.de/SharedDocs/Meldung/EN/Pressemitteilungen/2020/27_04_2020_CRRC_Vossloh.html[8] 具體請(qǐng)見OECD：Measuring Distortions in International Markets: the Rolling-Stock Value Chain，頁13，官方文本請(qǐng)見：https://www.oecd.org/publications/measuring-distortions-in-international-markets-the-rolling-stock-value-chain-fa0ad480-en.htm[9] 參見本案《立案通知摘要》（Summary notice concerning the initiation of an in-depth investigation in case FSP.100147 pursuant to Articles 10(3)(d) of Regulation (EU) 2022/2560），官方文本請(qǐng)見：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52024XC01913[10] 官方新聞發(fā)布請(qǐng)見：https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_1803[11] 參見羅馬尼亞光伏案《立案通知摘要》（Summary notice concerning the initiation of an in-depth investigation in Case FSP. 100151, pursuant to Articles 10(3)(d) of Regulation (EU) 2022/2560），官方文本請(qǐng)見：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:C_202402830[12] 具體請(qǐng)見《凈零工業(yè)法案》第28段，官方文本請(qǐng)見：https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/european-green-deal/green-deal-industrial-plan/net-zero-industry-act_en[13] European Solar Charter，官方文本請(qǐng)見：https://energy.ec.europa.eu/topics/renewable-energy/solar-energy/european-solar-charter_en；相關(guān)新聞?wù)堃姡?/span>https://energy.ec.europa.eu/topics/renewable-energy/solar-energy_en#european-solar-charter[15] 具體請(qǐng)見：https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_24_1927[17] 具體請(qǐng)見：https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_23_5185；European Wind Power Action Plan的官方文本請(qǐng)見：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52023DC0669&qid=1702455143415[18] 具體請(qǐng)見《條例》實(shí)施細(xì)則ANNEX I, Section 9, Instructions to provide information concerning foreign financial contributions that do not fall into any of the categories of Article 5(1), B. Exceptions, 第6(c)條; ANNEX II, Section 8, B. Exceptions, 第6(c)條[19] 具體請(qǐng)見《條例》實(shí)施細(xì)則ANNEX I, Section 9, Instructions to provide information concerning foreign financial contributions that do not fall into any of the categories of Article 5(1), A. Information to be included in the Table, 第3條；ANNEX II, Section 8, Attestation, Information to be included in the Table, 第3條[20] 具體請(qǐng)見《條例》第22(4)條、第23條[21] 具體請(qǐng)見《條例》第28.1(b)條[22] 具體請(qǐng)見《條例》前言第19-20段[23] 具體請(qǐng)見：https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_23_3765[24] Regulation (Eu) 2022/1031 of the European Parliament and of the Council Of 23 June 2022 on the Access of Third-Country Economic Operators, Goods and Services to the Union’s Public Procurement and Concession Markets and Procedures Supporting Negotiations on Access of Union Economic Operators, Goods and Services to the Public Procurement and Concession Markets of Third Countries (International Procurement Instrument – IPI)，官方文本請(qǐng)見：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32022R1031[25] Notice of initiation of an anti-subsidy proceeding concerning imports of new battery electric vehicles designed for the transport of persons originating in the People’s Republic of China，官方文本請(qǐng)見：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ:C_202300160[26] Significant Distortions in the Economy of the People's Republic of China for the Purposes of Trade Defence Investigations，官方文本請(qǐng)見：https://ec.europa.eu/newsroom/trade/items/826216/en題21-1_畫板 1 副本.png)
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京公網(wǎng)安備110105011258
