歐盟外國政府補(bǔ)貼條例以其對于中國赴歐企業(yè)的深遠(yuǎn)影響受到關(guān)注，海問此前在《海問觀察：歐盟外國政府補(bǔ)貼條例立法進(jìn)展及其影響》中從管轄權(quán)問題（即是否達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)）、程序性問題（程序、時限和法律后果）和實(shí)體性問題（如何評估具有扭曲性影響）方面，介紹歐盟外國補(bǔ)貼條例的監(jiān)管框架與立法進(jìn)展。結(jié)合近期針對中國企業(yè)的多宗深入調(diào)查、首例依職權(quán)調(diào)查和黎明突襲案件以及海問協(xié)助客戶在涉及歐盟投資項(xiàng)目中了解的信息，本文擬從歐盟外國補(bǔ)貼條例的立法與執(zhí)法概況出發(fā)，就近期涉及中國企業(yè)的部分案件作簡要評述以及探討客戶關(guān)注主要問題，以期為企業(yè)提供參考。
1. 歐盟外國政府補(bǔ)貼條例立法回顧和執(zhí)法概覽
自2019年起，歐盟就具有扭曲市場效果的非歐盟國家補(bǔ)貼持續(xù)關(guān)注，逐步醞釀新的監(jiān)管工具以解決外國補(bǔ)貼對市場的扭曲性影響。2020年6月17日，歐盟委員會（“歐委會”）發(fā)布了《關(guān)于在外國補(bǔ)貼方面創(chuàng)造公平競爭環(huán)境的白皮書》（“《白皮書》”），分析了外國補(bǔ)貼行為對歐盟內(nèi)部市場的扭曲性影響，并就對外國補(bǔ)貼行為進(jìn)行立法規(guī)制公開征求意見。在《白皮書》及相關(guān)反饋意見的基礎(chǔ)上，歐委會于2021年5月5日發(fā)布了針對扭曲單一市場的外國補(bǔ)貼的法規(guī)提案以及不同立法路徑選擇的初步影響評估[1]以進(jìn)一步公開征求意見，擬通過一系列措施規(guī)范獲得外國補(bǔ)貼資助的企業(yè)在歐盟內(nèi)部市場的不正當(dāng)競爭和濫用行為。
自2022年起，歐委會加快推進(jìn)針對外國補(bǔ)貼的立法進(jìn)程。2022年12月14日，歐洲議會正式通過《關(guān)于外國補(bǔ)貼扭曲歐盟內(nèi)部市場的條例》[2]（“《條例》”）?！稐l例》于2023年7月12日起施行，其項(xiàng)下的強(qiáng)制申報義務(wù)已于2023年10月12日起開始適用。為配合《條例》項(xiàng)下申報程序的適用，歐委會于2023年2月23日發(fā)布《條例》的配套實(shí)施細(xì)則草案[3]（“《條例》實(shí)施細(xì)則草案”），并于2023年7月10日正式通過《條例》的配套實(shí)施細(xì)則[4]（“《條例》實(shí)施細(xì)則”），就《條例》項(xiàng)下并購交易及公共采購的申報義務(wù)和程序性事項(xiàng)進(jìn)行了具體規(guī)定，并配套發(fā)布針對并購交易（Form FS-CO）和公共采購（Form FS-PP）的申報表格。概言之，在《條例》規(guī)定的監(jiān)管框架和通知義務(wù)下，就直接或間接受到非歐盟國家財政資助的外國企業(yè)的并購交易、公共采購程序和一般商業(yè)活動，歐委會有權(quán)進(jìn)行事前或事后審查；如相關(guān)外國補(bǔ)貼存在且有充分跡象表明相關(guān)補(bǔ)貼實(shí)際或潛在地扭曲歐盟內(nèi)部市場的競爭，歐委會可采取深入調(diào)查（in-depth investigation），要求外國企業(yè)采取補(bǔ)救措施或禁止相關(guān)交易。具體適用方面，相較于《條例》實(shí)施細(xì)則草案，正式通過和適用的《條例》實(shí)施細(xì)則盡管就非歐盟財政資助寬泛的披露要求進(jìn)行了必要限縮，但亦引入較為復(fù)雜的法律和事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，例如就《條例》第5條項(xiàng)下“極易具有扭曲效果”的非歐盟財政資助，申報方應(yīng)當(dāng)詳細(xì)披露資助金額和類型、撥款機(jī)構(gòu)、目的和經(jīng)濟(jì)理由等信息及證明；就應(yīng)予申報的非歐盟財政資助，申報方則需披露資助類型和總額。同時，申報方還應(yīng)當(dāng)關(guān)注其在近三年內(nèi)獲得的非歐盟財政資助總額是否低于4,500萬歐元（針對并購交易中不屬于“極易具有扭曲效果”的非歐盟財政資助）或400萬歐元（針對公共采購），進(jìn)而判斷是否能夠適用相關(guān)披露豁免。復(fù)雜和多層級的申報標(biāo)準(zhǔn)使得申報方在前期評估監(jiān)管風(fēng)險時負(fù)擔(dān)繁重的信息收集和測算工作，為企業(yè)的信息管理和交易時間表安排帶來挑戰(zhàn)。就審查決定而言，鑒于外國補(bǔ)貼審查案件中第三國向交易當(dāng)事方所提供的特定財政資助可能屬于敏感信息，為避免相關(guān)敏感信息的大范圍披露，歐委會采取與歐盟合并條例項(xiàng)下經(jīng)營者集中審查相區(qū)別的公示方式。具體而言，如歐委會在初步審查后決定結(jié)束審查，相關(guān)決定將通過行政信函（administrative letter）的形式送達(dá)申報方以及涉及同案其他審查程序的歐盟成員國；而就確定啟動深入調(diào)查的案件，歐委會將根據(jù)《條例》第10條的規(guī)定在《歐盟官方公報》發(fā)布一份載有主要決定內(nèi)容的摘要，載明相關(guān)事實(shí)問題和法律問題，并針對外國補(bǔ)貼的存在以及潛在或?qū)嶋H扭曲效果進(jìn)行初步評估。在截至2024年1月19日《條例》全面施行100天之際，歐委會發(fā)布執(zhí)法簡報[5]披露，在此期間共有53宗交易已進(jìn)行預(yù)申報商談，其中14宗已進(jìn)行正式申報，9宗已進(jìn)行全面評估。多數(shù)交易（47宗）亦受限于歐盟或其成員國的經(jīng)營者集中申報反壟斷審查，近半數(shù)交易（26宗）受限于歐盟成員國的外商投資安全審查；同時，約三分之一預(yù)申報商談案件的申報方涉及私募基金。值得注意的是，在《條例》項(xiàng)下規(guī)定的強(qiáng)制申報義務(wù)生效（即2023年10月12日）的100天內(nèi)，歐委會未開啟任何深入調(diào)查程序。截至本文發(fā)布之日，《條例》下規(guī)定的強(qiáng)制申報義務(wù)生效已近200天，目前尚未有針對并購交易的深入調(diào)查，但歐委會已陸續(xù)公布就部分涉及中國企業(yè)的公共采購?fù)稑?biāo)項(xiàng)目發(fā)起深入調(diào)查，具體請見下文第2部分的分析和討論。
2. 近期針對中國企業(yè)的多宗深入調(diào)查、首例依職權(quán)調(diào)查和黎明突襲案件
自《條例》頒布和實(shí)施以來，在并購交易領(lǐng)域，歐委會尚未啟動深入調(diào)查程序；在公共采購程序領(lǐng)域，歐委會共在三宗案件中啟動深入調(diào)查程序，前述案件分別涉及兩項(xiàng)歐盟國家的公共采購項(xiàng)目，調(diào)查對象均涉及中國企業(yè)：(1) 保加利亞電動機(jī)車案：2024年2月16日，在歐委會首次發(fā)起深入調(diào)查程序的案件中，接受調(diào)查的為中車青島四方機(jī)車公司參與的保加利亞交通和通訊部價值6.1億歐元的20輛電動機(jī)車公共采購?fù)稑?biāo)項(xiàng)目。中車青島四方機(jī)車公司是中國中車（601766.SH；1766.HK）的子公司，中國中車是鐵路機(jī)車領(lǐng)域的主要生產(chǎn)商，實(shí)際控制人為國資委。本案涉及歐盟傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)設(shè)施，該行業(yè)領(lǐng)域長期受到來自非歐盟國家企業(yè)的競爭。作為背景，在另外兩宗歐盟合并控制審查（或稱經(jīng)營者集中審查）案例中，歐委會或相關(guān)歐盟國家競爭執(zhí)法部門對中國中車的相關(guān)評估曾招致廣泛爭議：2019年，歐委會禁止了西門子對阿爾斯通軌道交通業(yè)務(wù)的收購。歐委會在評估本次收購的競爭影響時，考慮市場潛在進(jìn)入者（包括中國中車）對于合并后實(shí)體的競爭約束。經(jīng)調(diào)查評估，歐委會當(dāng)時認(rèn)為中國中車進(jìn)入歐盟高速和超高速機(jī)車市場的可能性、及時性和充分性不足以消除本次收購潛在的反競爭影響[6]。
2020年，德國聯(lián)邦卡特爾局批準(zhǔn)中國中車的一家子公司中車株洲電力機(jī)車有限公司收購福斯羅機(jī)車的調(diào)車機(jī)部門。德國聯(lián)邦卡特爾局提出，在對本次收購進(jìn)行競爭評估時，已充分地研究與中國國有企業(yè)作為收購方的特殊性，包括考慮了潛在的國家補(bǔ)貼、技術(shù)和財務(wù)手段以及其他戰(zhàn)略優(yōu)勢，中國中車潛在的價格銷售策略以及經(jīng)國家補(bǔ)貼后在相關(guān)市場中的成本優(yōu)勢，其最終認(rèn)為，中國中車作為一家成熟的制造商，可以在未來從福斯羅機(jī)車的專業(yè)技術(shù)中獲益，現(xiàn)有的競爭關(guān)注不足以成為禁止本次收購的理由。以2020年的時點(diǎn)評估，事實(shí)上過去幾年中，福斯羅機(jī)車的競爭力降低，新的競爭對手進(jìn)入市場，提供創(chuàng)新的牽引技術(shù)，中國中車截至當(dāng)時為止在歐洲市場的地位相對不顯著[7]。
與上述歐委會和德國競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)的預(yù)期可能存在偏離的是，作為對機(jī)車行業(yè)競爭情況的統(tǒng)計(jì)，在經(jīng)合組織于2023年3月發(fā)布的《衡量國際市場的扭曲：鐵路機(jī)車價值鏈》（Measuring Distortions in International Markets: the Rolling-Stock Value Chain）中，中國中車被認(rèn)為是全球最大的鐵路機(jī)車生產(chǎn)商，市場份額達(dá)到近25%[8]。在保加利亞電動機(jī)車案中，歐委會在立案階段認(rèn)為有足夠跡象表明中國中車收到外國補(bǔ)貼且該等補(bǔ)貼有可能扭曲歐盟內(nèi)部市場[9]。2024年3月24日，中車青島四方機(jī)車公司退出了保加利亞電動機(jī)車項(xiàng)目的競標(biāo)，歐委會結(jié)束本案調(diào)查。(2) 羅馬尼亞光伏案：2024年4月3日，歐委會就羅馬尼亞110MW光伏園區(qū)項(xiàng)目招標(biāo)項(xiàng)目分別針對兩個投標(biāo)聯(lián)合體展開深入調(diào)查，分別為羅馬尼亞ENEVO集團(tuán)和LONGi Solar Technologie GmbH組成的聯(lián)合體，以及上海電氣（英國）有限公司和上海電氣香港國際工程有限公司組成的聯(lián)合體。其中：聯(lián)合體之一牽頭人羅馬尼亞ENEVO集團(tuán)是一家總部設(shè)在羅馬尼亞的工程和咨詢服務(wù)公司；聯(lián)合體參與方LONGi Solar Technologie GmbH是隆基綠能（601012.SH）的德國子公司，隆基綠能是及中國光伏制造業(yè)企業(yè)，實(shí)際控制人為一名自然人。
聯(lián)合體之二的參與方上海電氣（英國）有限公司和上海電氣香港國際工程有限公司均為上海電氣（601727.SH）的全資子公司。上海電氣是一家國有企業(yè)，實(shí)際控制人為上海市國資委。
本案中，歐委員相關(guān)官員曾表示“太陽能電池板已成為歐洲的重要戰(zhàn)略物資。針對太陽能電池板行業(yè)外國補(bǔ)貼的兩項(xiàng)新的深入調(diào)查旨在通過確保歐盟單一市場中的企業(yè)具有真正的競爭力，從而維護(hù)歐洲的經(jīng)濟(jì)安全和競爭力。”[10]值得一提的是，根據(jù)歐盟官方披露的就兩宗羅馬尼亞光伏案的《立案通知摘要》，歐委會一定程度上論述了其對歐盟內(nèi)部市場的扭曲影響的分析邏輯（盡管相關(guān)分析非常初步，但仍可提供一定有益參考），具體而言：- 申報方收到潛在外國補(bǔ)貼的絕對金額遠(yuǎn)高于聯(lián)合體授予合同價值。參考《條例》第19段的介紹，外國補(bǔ)貼占公共采購程序中授予合同估計(jì)價值的比例顯著的情形下，更可能被認(rèn)為對歐盟內(nèi)部市場造成扭曲。歐委會因此認(rèn)為有必要深入調(diào)查投標(biāo)方提出的報價，以評估潛在外國補(bǔ)貼是否對報價產(chǎn)生潛在扭曲影響。
- 在申報方未能明確說明外國補(bǔ)貼的目的、所附條件以及用途的情況下，歐委會結(jié)合競標(biāo)方集團(tuán)內(nèi)部存在的內(nèi)部融資安排，論證本案中競標(biāo)方上層控股主體直接收到的補(bǔ)貼可能使得競標(biāo)方受益，從而可能對歐盟內(nèi)部市場有扭曲作用[11]。
- 針對申報方LONGi Solar Technologie GmbH的案件，申報方上層控股主體隆基綠能接受的出口信貸屬于“不符合經(jīng)合組織關(guān)于官方支持的出口信貸安排的出口融資措施”，是《條例》下“極易具有扭曲效果”的一類外國補(bǔ)貼。
- 針對申報方上海電氣（英國）有限公司和上海電氣香港國際工程有限公司的案件，申報方上層控股主體上海電氣為申報方的業(yè)務(wù)經(jīng)營提供的財政援助，以及上海電氣境外業(yè)務(wù)存在虧損的特點(diǎn)，亦作為額外的評估因素。
以上案件體現(xiàn)出歐盟對光伏產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)關(guān)注。作為歐盟光伏產(chǎn)業(yè)政策的大背景，歐盟近期采取多項(xiàng)行動旨在解決歐盟對太陽能組件的外部依賴，例如2024年4月15日，在歐盟能源理事會非正式會議期間，歐委會能源專員代表歐盟與23個歐盟國家的能源部長和行業(yè)代表簽署《歐盟太陽能憲章》。此前的相關(guān)行動亦包括《凈零工業(yè)法案》（2024年2月達(dá)成政治協(xié)議）的制定和歐洲太陽能光伏產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的建立。其中與公共采購相關(guān)的背景是，太陽能光伏發(fā)電和太陽能熱發(fā)電技術(shù)被認(rèn)為是凈零工業(yè)技術(shù)的一種，《凈零工業(yè)法案》要求在相關(guān)公共采購中，除價格和成本標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)考慮供應(yīng)來源多樣化，如果單一來源的供應(yīng)量超過歐盟內(nèi)特定凈零技術(shù)需求量的65%，則視為供應(yīng)不夠多樣化[12]；在《歐盟太陽能憲章》項(xiàng)下，歐盟成員國承諾確保在公共采購中，《條例》中的相關(guān)要求得到充分執(zhí)行[13]。以上政策的出臺均系為回應(yīng)歐盟對太陽能組件領(lǐng)域的外部依賴。歐洲對太陽能電池組件的需求大部分來自單一供應(yīng)商（中國）的進(jìn)口，歐盟認(rèn)為這種集中會給價值鏈的韌性造成短期風(fēng)險，同時依賴歐洲以外的供應(yīng)商亦將給太陽能電池板的價格穩(wěn)定性造成長期風(fēng)險[14]。三宗深入調(diào)查案件均系當(dāng)事企業(yè)根據(jù)《條例》向歐委會事先申報，歐委會在經(jīng)初步調(diào)查后認(rèn)為有充分跡象表明當(dāng)事企業(yè)可能獲得了扭曲國內(nèi)市場的外國補(bǔ)貼，從而啟動深入調(diào)查程序。深入調(diào)查階段，歐委會將進(jìn)一步評估非歐盟財政資助是否構(gòu)成直接或間接賦予涉案企業(yè)選擇性利益的外國補(bǔ)貼，以及是否使得涉案企業(yè)得以在投標(biāo)中獲得不適當(dāng)?shù)膬?yōu)勢。2024年4月9日，歐委會宣布，其正在針對中國風(fēng)機(jī)供應(yīng)商在西班牙、希臘、法國、羅馬尼亞和保加利亞開發(fā)風(fēng)電廠的活動展開反補(bǔ)貼調(diào)查[15]，這是《條例》項(xiàng)下第一宗“依職權(quán)審查（ex-officio review）”的案件。依職權(quán)審查是《條例》第二章第9條賦予歐委會的一項(xiàng)廣泛的權(quán)力，審查對象包括未達(dá)到法定申報門檻的經(jīng)營者集中和公共采購程序。歐委會將有權(quán)利審查在適用日期之前的3–5年內(nèi)授予的外國補(bǔ)貼。換言之，就《條例》生效之前的補(bǔ)貼，最早可以追溯至2018年，涵蓋所有非歐盟國家提供的政府補(bǔ)貼。就本次調(diào)查，歐委會相關(guān)官員稱“不能再讓太陽能電池板、電動汽車、風(fēng)能或基本芯片上發(fā)生的事情重演[16]”。作為歐盟相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策背景，2023年10月24日歐盟出臺《歐盟風(fēng)電行動計(jì)劃》以幫助歐盟建立健康和有競爭力的風(fēng)能供應(yīng)鏈，應(yīng)對一系列包括來自中國制造業(yè)壓力在內(nèi)的挑戰(zhàn)[17]。此外，“陸上風(fēng)能和近?？稍偕茉醇夹g(shù)”是歐盟《凈零工業(yè)法案》下“凈零工業(yè)技術(shù)”的一種，該法案旨在擴(kuò)大歐盟清潔技術(shù)的生產(chǎn)規(guī)模，其中亦包含對于公共采購程序中來源多樣化指標(biāo)的要求。根據(jù)歐盟中國商會信息，歐委會授權(quán)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)于2024年4月23日對一家在歐盟從事安全設(shè)備生產(chǎn)和銷售的中國公司進(jìn)行了“黎明突襲”，即在未通知的情況下展開突襲現(xiàn)場調(diào)查。執(zhí)法人員稱“有跡象表明，根據(jù)《條例》，被調(diào)查企業(yè)可能接受涉及扭曲歐盟內(nèi)部市場的外國補(bǔ)貼”。與歐盟反壟斷執(zhí)法活動相似，黎明突襲檢查的手段為歐委會執(zhí)法中經(jīng)常運(yùn)用的工具之一，同時亦為《條例》項(xiàng)下第14條賦予的權(quán)力。
結(jié)合我們與客戶的交流以及項(xiàng)目中與境外律師的交流，我們將與《條例》及其實(shí)施和執(zhí)法活動相關(guān)的主要關(guān)注的問題簡要列舉如下，供參考。
3.1 公共采購程序中的事先申報標(biāo)準(zhǔn)
如果一項(xiàng)歐盟公共采購程序滿足以下條件的，主要承包商以及主要供應(yīng)商和分包商應(yīng)當(dāng)向歐委會申報外國補(bǔ)貼審查：(1) 采購合同的金額預(yù)計(jì)至少為2.5億歐元（如果公共采購程序涉及多個標(biāo)段的，則在經(jīng)營者投標(biāo)的各標(biāo)段總價值超過1.25億歐元的情形下亦需申報）；以及(2) 在申報前三年內(nèi)經(jīng)營者從單一非歐盟國家獲得的財政資助的總額至少為400萬歐元。需要提示的是，根據(jù)項(xiàng)目中了解信息，前述采購合同金額門檻2.5億歐元并非指供應(yīng)商在合同項(xiàng)下向采購方所支付的合同價款總額，而是指該公共采購項(xiàng)目的預(yù)計(jì)價值。在運(yùn)營類項(xiàng)目中，這一金額系指預(yù)計(jì)通過該項(xiàng)目可以產(chǎn)生的全部營業(yè)額，通常應(yīng)由招標(biāo)機(jī)構(gòu)根據(jù)既定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行估算。此外，并非所有財政資助都會被視為補(bǔ)貼，但是測試是否達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)這一管轄權(quán)問題時需要統(tǒng)計(jì)財政資助，就“非歐盟財政資助”是否構(gòu)成“外國補(bǔ)貼”，則將在實(shí)體性程序中進(jìn)一步評估。具體而言，“非歐盟財政資助”的概念在最廣泛的意義上涵蓋了非歐盟國家的任何類型的對公共資源的調(diào)用。除了公共撥款，亦包括了國家擔(dān)保、稅收優(yōu)惠、土地租賃、放棄收入以及在第三國涉及公共部門的任何類型的業(yè)務(wù)。在此意義上，無論產(chǎn)品、服務(wù)或者對價是否在公平條件下提供（即是否符合市場條件），均不影響申報義務(wù)的評估，當(dāng)然這些這些問題可以在實(shí)質(zhì)性評估程序中具體審查（即是否構(gòu)成扭曲內(nèi)部市場的外國補(bǔ)貼）。3.2 財政資助門檻計(jì)算和申報信息披露適用不同規(guī)則
如上文所述，《條例》下的“非歐盟財政資助”是非常寬泛的概念，最終《條例》實(shí)施細(xì)則豁免對特定非歐盟財政資助的披露，例如，一些企業(yè)會向非歐盟國家公共實(shí)體出售產(chǎn)品，只要相關(guān)產(chǎn)品系按照市場價格/條件進(jìn)行交易的，則無需在申報時披露[18]；僅要求披露在之前三年內(nèi)預(yù)估財政資助總額達(dá)到或超過4,500萬歐元（針對經(jīng)營者集中程序中不屬于“極易具有扭曲效果”的非歐盟財政資助）或400萬歐元（針對公共采購程序）的國家的財政資助[19]。為避免疑問，在評估申報義務(wù)時仍需將豁免披露的財政資助納入計(jì)算，以評估是否達(dá)到申報門檻。實(shí)踐中，如果企業(yè)自身經(jīng)營規(guī)模較大，僅為評估申報義務(wù)即收集寬泛的財政資助信息負(fù)擔(dān)較重，可能會考慮在評估申報義務(wù)時推定達(dá)到財政資助的申報門檻，而在正式申報中根據(jù)《條例》實(shí)施細(xì)則提交需要披露的具體財政資助。3.3 經(jīng)營者計(jì)算財政資助的口徑，在并購交易和公共采購程序中有所不同
在適用于并購交易的申報義務(wù)評估中，對于交易各方財政資助的計(jì)算應(yīng)當(dāng)追溯至最終控制人統(tǒng)計(jì)其控制的全部實(shí)體的財政資助（與歐盟合并控制審查的要求一致）[20]；在適用于公共采購的申報義務(wù)評估中，申報方應(yīng)計(jì)算財政資助的范圍限于申報方自身、申報方的上層控股主體以及申報方控制的實(shí)體、參與一同投標(biāo)的聯(lián)合投標(biāo)人以及項(xiàng)目貢獻(xiàn)率達(dá)到20%以上的主要供應(yīng)商或分包商[21]。3.4 財政資助信息披露的詳細(xì)程度
對于每筆金額超過100萬歐元的“極易具有扭曲效果”的財政資助，交易各方需要披露詳細(xì)信息：（1）財政資助的形式；（2）財政資助的提供國和授予機(jī)構(gòu)；（3）財政資助的金額、目的、經(jīng)濟(jì)合理性、附加條件、主要內(nèi)容及特點(diǎn)；（4）財政資助是否為接收方帶來任何利益，具體評估時應(yīng)根據(jù)可比較的基準(zhǔn)來衡量，例如私人投資者的投資行為、市場上可獲得的融資利率、可比較的稅收待遇或特定商品或服務(wù)的足額報酬等；以及（5）財政資助是否僅向特定企業(yè)或行業(yè)提供。其他的財政資助則僅需要按不同的財政資助的種類和國別進(jìn)行匯總披露，并受限于前文第3.2條提及的金額豁免。根據(jù)《條例》，以下幾種類型的外國補(bǔ)貼“極易具有扭曲效果”：（1）在沒有可行重組計(jì)劃的情況下授予陷入困境企業(yè)的外國補(bǔ)貼；（2）對受益企業(yè)的債務(wù)/負(fù)債的無限責(zé)任擔(dān)保；（3）不符合經(jīng)合組織關(guān)于官方支持的出口信貸安排的出口融資措施；以及（4）直接促成并購交易、或促成企業(yè)通過提交“具備非正當(dāng)優(yōu)勢的投標(biāo)”而贏得公共合同的補(bǔ)貼。作為一項(xiàng)技術(shù)細(xì)節(jié)，企業(yè)在申報表格的“極易具有扭曲效果”的財政資助類目下提交財政資助信息，不代表企業(yè)默認(rèn)該等財政資助已經(jīng)構(gòu)成了“外國補(bǔ)貼”，亦不構(gòu)成企業(yè)對該等財政資助可能對歐盟內(nèi)部市場產(chǎn)生“扭曲性影響”的默認(rèn)。3.5 對扭曲性影響的評估
《條例》和《條例》實(shí)施細(xì)則目前對扭曲性影響的評估未出臺相關(guān)指引，但是提供相關(guān)考慮因素[22]：（1）補(bǔ)貼的金額和性質(zhì)，即外國補(bǔ)貼占交易對價或者授予合同預(yù)估價值的比例；（2）企業(yè)規(guī)模與活躍程度，即對大型企業(yè)的外國補(bǔ)貼、對在歐盟內(nèi)部市場活躍程度較高的企業(yè)的外國補(bǔ)貼相較而言造成扭曲性影響的可能性更高；（3）相關(guān)市場的經(jīng)濟(jì)和競爭狀況，例如在產(chǎn)能過剩的市場中外國補(bǔ)貼更可能造成市場扭曲；以及（4）外國補(bǔ)貼的目的、附加的條件以及用途。3.6 企業(yè)擁有的相關(guān)程序性權(quán)利
受益于《條例》項(xiàng)下申報前商談申請的程序，在個別并購交易和競標(biāo)項(xiàng)目中，赴歐企業(yè)通過商談咨詢?nèi)〉脽o需申報的結(jié)論。就較為明確觸發(fā)申報義務(wù)的交易或者競標(biāo)事項(xiàng)，歐委會亦鼓勵申報方預(yù)留充分時間基于申報材料初稿進(jìn)行商談溝通，與歐盟的合并控制審查程序相似，預(yù)計(jì)商談溝通機(jī)制亦將在實(shí)施上成為申報的必要前置環(huán)節(jié)。在《條例》項(xiàng)下被調(diào)查企業(yè)亦被賦予申辯和申請查閱信息的程序性權(quán)利。
就歐盟外國補(bǔ)貼審查而言，鑒于自2024年3月1日起外國補(bǔ)貼審查案件將被委托至歐盟委員會競爭總局新設(shè)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)K管理局，預(yù)期相關(guān)執(zhí)法活動會進(jìn)一步增加。根據(jù)歐委會發(fā)布的系列問答，歐委會此前已承諾將于2024年7月12日前就“扭曲性影響”和“平衡測試”作進(jìn)一步澄清，并將于2026年4月前發(fā)布相關(guān)指南[23]。具體指南發(fā)布前，審查標(biāo)準(zhǔn)和操作層面仍具有較大的不確定性。
此外，外國政府補(bǔ)貼審查亦非歐盟監(jiān)管中國企業(yè)在歐盟經(jīng)濟(jì)活動的唯一工具。例如，2021年4月，歐盟就針對封鎖本國市場的第三國投資者建立“國際采購工具（International Procurement Instrument – IPI）”[24]，旨在解決第三國補(bǔ)貼或其他形式的國家支持造成的歐盟內(nèi)部公共采購市場扭曲問題。2023年10月，歐盟啟動了針對中國新能源汽車對歐出口的反補(bǔ)貼調(diào)查[25]，稱已掌握中國政府補(bǔ)貼對歐盟相關(guān)行業(yè)的市場競爭產(chǎn)生負(fù)面影響的足夠證據(jù)。2024年4月10日，歐委會在時隔7年后更新發(fā)布了關(guān)于中國市場扭曲的國家報告[26]，旨在就歐盟正在進(jìn)行的相關(guān)反傾銷調(diào)查提供有關(guān)中國經(jīng)濟(jì)情況、市場情況以及特定行業(yè)領(lǐng)域的最新信息。一系列政策和舉措直接或間接地折射出歐盟面對尤其是包括中國在內(nèi)的其他國家經(jīng)營者市場進(jìn)入時的監(jiān)管立場。在全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和地緣政治背景下，歐盟對華經(jīng)貿(mào)措施及其相關(guān)研究正逐漸呈現(xiàn)出系統(tǒng)性和保護(hù)主義色彩，后續(xù)走向不僅與逐步建立的監(jiān)管工具實(shí)際執(zhí)行情況相關(guān)，亦與國際政治和全球貿(mào)易交流的趨勢緊密結(jié)合，目前尚不明朗。建議密切關(guān)注相關(guān)執(zhí)法進(jìn)展，及時調(diào)整集團(tuán)內(nèi)部合規(guī)策略。如預(yù)期相關(guān)交易可能觸發(fā)申報義務(wù)或引發(fā)主動調(diào)查，建議善用當(dāng)?shù)芈蓭熧Y源，在現(xiàn)行規(guī)則框架內(nèi)積極運(yùn)用商談溝通、豁免機(jī)制等程序性工具以及其他實(shí)體性抗辯角度，以妥善應(yīng)對和維護(hù)自身權(quán)益。
*本文系基于公開文件的解讀以及項(xiàng)目中與境外律師交流形成，僅作一般性信息參考之用途，不構(gòu)成任何法域的正式法律意見或建議。[1] Impact Assessment Accompanying the Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on foreign subsidies distorting the internal market，官方文本請見：https://competition-policy.ec.europa.eu/system/files/2021-06/foreign_subsidies_impact_assessment_report.pdf
[2] Regulation (Eu) 2022/2560 of the European Parliament and of the Council of 14 December 2022 on foreign subsidies distorting the internal market，官方文本請見：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32022R2560&from=EN[3] Commission Implementing Regulation (EU) …/... of XXX on Detailed Arrangements for the Conduct of Proceedings by the Commission pursuant to Regulation (EU) 2022/2560 of the European Parliament and of the Council on Foreign Subsidies Distorting the Internal Market，官方文本請見：https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13602-Distortive-foreign-subsidies-procedural-rules-for-assessing-them_en[4] Regulation (EU) 2023/1441 of 10 July 2023 on Detailed Arrangements for the Conduct of Proceedings by the Commission Pursuant to Regulation (EU) 2022/2560 of the European Parliament and of the Council on Foreign Subsidies Distorting the Internal Market，官方文本請見：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2023.177.01.0001.01.ENG[5] The Foreign Subsidies Regulation – 100 days since start of application of the notification obligation | Competition FSR Brief No 1/2024，官方文本請見：https://competition-policy.ec.europa.eu/document/download/22197012-2036-4b1e-8b02-0eb8b2d6e666_en?filename=kdar24001enn_competition_FSR_brief_1_2024_100-days-of-FSR-notification-obligation.pdf[6] 具體請見：歐委會2019年2月6日就Siemens/Alstom案件作出的決定，M.8677，第533段，官方文本請見：https://ec.europa.eu/competition/mergers/cases1/20219/m8677_9376_7.pdf[7] 官方新聞發(fā)布請見：https://www.bundeskartellamt.de/SharedDocs/Meldung/EN/Pressemitteilungen/2020/27_04_2020_CRRC_Vossloh.html[8] 具體請見OECD：Measuring Distortions in International Markets: the Rolling-Stock Value Chain，頁13，官方文本請見：https://www.oecd.org/publications/measuring-distortions-in-international-markets-the-rolling-stock-value-chain-fa0ad480-en.htm[9] 參見本案《立案通知摘要》（Summary notice concerning the initiation of an in-depth investigation in case FSP.100147 pursuant to Articles 10(3)(d) of Regulation (EU) 2022/2560），官方文本請見：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52024XC01913[10] 官方新聞發(fā)布請見：https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_1803[11] 參見羅馬尼亞光伏案《立案通知摘要》（Summary notice concerning the initiation of an in-depth investigation in Case FSP. 100151, pursuant to Articles 10(3)(d) of Regulation (EU) 2022/2560），官方文本請見：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:C_202402830[12] 具體請見《凈零工業(yè)法案》第28段，官方文本請見：https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/european-green-deal/green-deal-industrial-plan/net-zero-industry-act_en[13] European Solar Charter，官方文本請見：https://energy.ec.europa.eu/topics/renewable-energy/solar-energy/european-solar-charter_en；相關(guān)新聞?wù)堃姡?/span>https://energy.ec.europa.eu/topics/renewable-energy/solar-energy_en#european-solar-charter[15] 具體請見：https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_24_1927[17] 具體請見：https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_23_5185；European Wind Power Action Plan的官方文本請見：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52023DC0669&qid=1702455143415[18] 具體請見《條例》實(shí)施細(xì)則ANNEX I, Section 9, Instructions to provide information concerning foreign financial contributions that do not fall into any of the categories of Article 5(1), B. Exceptions, 第6(c)條; ANNEX II, Section 8, B. Exceptions, 第6(c)條[19] 具體請見《條例》實(shí)施細(xì)則ANNEX I, Section 9, Instructions to provide information concerning foreign financial contributions that do not fall into any of the categories of Article 5(1), A. Information to be included in the Table, 第3條；ANNEX II, Section 8, Attestation, Information to be included in the Table, 第3條[20] 具體請見《條例》第22(4)條、第23條[23] 具體請見：https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_23_3765[24] Regulation (Eu) 2022/1031 of the European Parliament and of the Council Of 23 June 2022 on the Access of Third-Country Economic Operators, Goods and Services to the Union’s Public Procurement and Concession Markets and Procedures Supporting Negotiations on Access of Union Economic Operators, Goods and Services to the Public Procurement and Concession Markets of Third Countries (International Procurement Instrument – IPI)，官方文本請見：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32022R1031[25] Notice of initiation of an anti-subsidy proceeding concerning imports of new battery electric vehicles designed for the transport of persons originating in the People’s Republic of China，官方文本請見：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ:C_202300160[26] Significant Distortions in the Economy of the People's Republic of China for the Purposes of Trade Defence Investigations，官方文本請見：https://ec.europa.eu/newsroom/trade/items/826216/en題21-1_畫板 1 副本.png)
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