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2018年11月2日，國務院國有資產監督管理委員會（簡稱“國資委”）發布《中央企業合規管理指引（試行）》（簡稱“《指引》”），自發布之日起生效。《指引》為由國資委履行出資人職責的國家出資企業（簡稱“央企”）全面加強合規管理、提高依法合規經營管理水平提出了要求和指導。同時，《指引》規定地方國資監管機構可以參照其內容積極推進地方國企的合規管理工作，意味著其內容將很可能推廣適用于地方國企。為此，《指引》將對國有企業的管理經營方式產生影響，也值得與國有企業存在投資或業務合作的商業伙伴予以關注。

一、《指引》制定的背景和意義

(一)我國企業合規管理的規范體系

在《指引》出臺之前，一些行業監管機構或主管部門針對特定行業或領域出臺過一系列規范，例如《商業銀行合規風險管理指引》（2006年10月20日生效）、《保險公司合規管理辦法》（2017年7月1日生效并取代2007年《保險公司合規管理指引》）、《證券公司和證券投資基金管理公司合規管理辦法》（2017年10月1日生效并取代2008年《證券公司合規管理試行規定》）等。該等規范側重于上述高度監管行業的從業機構的內部合規管理職責劃分、在相關業務環節中的合規管理要求以及法律責任。

在跨行業維度上，2017年12月，國家質量監督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會聯合發布了《合規管理體系指南》(GB/T 35770-2017)。該標準于2018年7月1日起正式實施，為國家推薦性標準，由企業自愿采用，其旨在為所有類型的組織就如何建立有效的合規管理體系、識別和評價合規風險、建立并改進合規管理流程、應對和管控合規風險提供指導和建議做法。該標準側重于從管理學角度、流程和技術角度為企業提供指導。

2018年7月，國家發展和改革委員會發布《企業海外經營合規管理指引（征求意見稿）》，就中國企業在境外開展對外貿易、境外投資、海外運營以及海外工程建設等“走出去”相關業務的合規管理工作提供了指引。

(二)央企合規監管進程和《指引》的發布

在央企監管方面，2014年國資委《關于推動落實中央企業法制工作新五年規劃有關事項的通知》（國資發法規〔2014〕193號）提出，要按照全面推進法治央企建設的總體要求，力爭再通過五年努力，深化企業法律風險防范機制、法律顧問制度和法律工作體系建設，進一步提升合規管理能力和依法治企能力，并將“大力加強企業合規管理體系建設”作為重點任務之一。2015年12月8日，國資委發布《關于全面推進法治央企建設的意見》（國資發法規[2015]166號），明確要求央企“加快提升合規管理能力，建立由總法律顧問領導，法律事務機構作為牽頭部門，相關部門共同參與、齊抓共管的合規管理工作體系，研究制定統一有效、全面覆蓋、內容明確的合規制度準則，加強合規教育培訓，努力形成全員合規的良性機制”。2016年3月，國資委選定中石油、中國移動、招商局集團、中鐵和東方電氣五家央企開展央企合規體系建設的試點工作。

結合五家央企的試點工作經驗，國資委于2018年7月公開征求意見后，于11月2日正式發布《指引》。

《指引》首次對央企合規管理工作做出了綜合性、系統性的規定。并且，與《合規管理體系指南》的自愿性原則有所不同，《指引》中雖暫未規定相應罰則，但明確規定“國資委負責指導監督中央企業合規管理工作”，并且要求“把合規經營管理情況納入對各部門和所屬企業負責人的年度綜合考核”。因此，我們理解《指引》對央企而言具有強制性。

同時，《指引》規定，“地方國資監管機構可以參照其內容，積極推進地方國企的合規管理工作”。可以預見，其內容很可能將通過地方國資監管機構推廣適用于各地的非央企性國有企業。

二、《指引》的重點內容解讀

《指引》中的以下內容值得重點關注：

(一)構建合規管理體系

《指引》第四條確立了央企構建合規管理體系的四項原則：全面覆蓋、強化責任、協同聯動、客觀獨立。

《指引》第二章詳細規定了企業內部的職責劃分。在縱向上，董事會、監事會、經理層、合規委員會、合規管理負責人、合規管理牽頭部門、業務部門各自承擔不同的合規管理職責；在橫向上，合規管理與法律風險防范、監察、審計、內控、風險管理等職能統籌銜接。

值得注意的是，《指引》強調了合規機構在央企內部管理體系中的重要性：

· 要求央企設立“合規委員會”，并設置合規管理負責人，由專門機構和人員負責企業合規事宜；

· 增加了合規部門在整個管理體系中的重要性，例如規定合規管理負責人直接向董事會和總經理匯報合規管理重大事項、由董事會決定合規管理負責人的任免等；

· 強調合規部門的獨立性，明確合規管理牽頭部門獨立履行職責，不受其他部門和人員的干涉。

(二)明確合規管理重點

《指引》強調，央企的合規管理工作應當突出重點領域、重點環節和重點人員。

1、重點領域：市場交易（反商業賄賂、反壟斷、反不正當競爭）、安全環保、產品質量、勞動用工、財務稅收、知識產權、商業伙伴等。

2、促進商業伙伴行為合規：央企應對重要的商業伙伴要開展合規調查，通過簽訂合規協議、要求進行合規承諾等方式促進商業伙伴行為合規。

3、重點人員：

     · 管理人員；

     · 重要風險崗位人員：要求企業通過合規風險評估確定“重要風險崗位”，對重要風險崗位的人員有針對性地進行培訓和管理；

     ·  海外人員：要求將合規培訓作為任職、上崗的必備條件；

     · 其他需要重點關注的人員。

4、海外投資經營行為合規：

《指引》第二條將“合規”定義為“中央企業及其員工的經營管理行為符合法律法規、監管規定、行業準則和企業章程、規章制度以及國際條約、規則等要求。”其中對遵守國際條約、規則的要求回應了央企海外投資的需求。

《指引》第十六條進一步規定了央企海外投資經營行為的合規管理要求，例如明確當地法律法規、盡職調查、加強對境外機構管控、風險排查等。

與此同時，國家發改委牽頭制定的《企業海外經營合規管理指引》正處于征求意見階段。相信該《企業海外經營合規管理指引》的出臺將為企業海外投資經營行為提供更為詳細的指引。

(三)合規管理運行和保障

對央企合規管理的運行和保障，《指引》從制度制定、風險識別、風險應對、合規審查、違規問責、體系評估、考核評價、信息化管理、人員配備、合規培訓、合規文化、報告制度等多個方面進行了詳細規定，為央企的合規管理工作和具體措施做出了系統指引。

值得注意的是，企業的合規制度和監控體系的建立和運行，不僅可以有效防控合規事件的發生，還能夠在一定程度上阻隔員工個人行為風險向企業傳導，作為減輕企業相關責任的抗辯事由。

三、小結

不同于此前針對特定領域的行業規范以及非強制性的參考性指南，也不同于既有的針對央企合規問題的概括性要求，《指引》第一次對央企的合規管理工作做出了綜合性、系統性的規定，對于中國國有企業的合規建設具有重大意義。同時，也值得與國有企業存在合作的商業伙伴予以關注。